观点 | 人防地下车位裁判规则解析（之二）：车位使用权及转让效力
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前言：
上期我们针对人防地下车位的所有权归属进行了分析，结论是除部分地方政府（如上海市、湖南省）以规章的形式规定投资者拥有所有权外，在其他大部分地方，开发企业只能在人防工程国家所有权的基础上寻求投资利益实现方式。
目前，开发企业对地下车位的处置通常采取租赁和使用权转让两种方式。只要满足物权法“首先满足业主需要”的规定，且无其他无效事由，地下车位租赁自然受法律保护。但是，租赁期限最长20年的合同法规定，使租赁方式无法满足开发企业和业主希望一次性“卖断”“买断”车位的目的，车位使用权转让这一处置方式应运而生。
本期聚焦人防地下车位国家所有权下，开发企业采取使用权转让方式所涉及的法律问题，从法理层面分析车位使用权的性质，并从实证角度归纳使用权转让法律效力的司法实践。
人防地下车位使用权的性质及其转让效力
规则摘要：
车位使用权不具有物权性质，也不同于一般债权，实际上在司法实践中受到了“物权化”的特殊保护；
司法判例认可人防地下车位使用权转让合同的合法有效性，认为使用权转让是开发企业实现人民防空法所规定的使用收益权的合法方式；
个别法院判例将人防工程使用权转让定性为租赁关系，但此种认识并不具有普遍性。
规则详解：
一、人防地下车位使用权的法律性质
（一）分析车位使用权法律性质的意义
判断转让这一流转行为的法律效力，应当首先厘清转让标的的法律性质，然后才能根据不同法律性质的标的适用不同的法律规则，并据此作出效力判断。人防地下车位使用权转让的标的是“使用权”，所以，车位使用权的法律性质是分析其法律保护边界和转让效力等问题的基础。
因为目前法律、法规未对车位使用权作出明确规定，开发企业在“谁投资、谁使用、谁收益”原则下衍生出的车位使用权究竟是何种性质，车位使用权是物权、债权、准物权或特殊债权，非常值得在法理层面进行分析探讨。
（二）车位使用权法律性质分析
1. 基于人防工程国家所有权和“物权法定”原则，人防地下车位使用权不具有物权的性质
物权具有的绝对权、支配权、优先权特征，能够为权利人提供最有力的法律保障。但是，“物权法定”原则要求物权的种类和内容只能由法律规定，而人防工程国家所有权下的车位使用权，目前法律并未规定其为物权之一种，所以，车位使用权并非物权，不能理解为开发企业与业主在国家所有权下又移转了类似于物权的使用权。
有观点认为，车位使用权只是车位所有权中占有、使用、收益权能中的使用权能，权能本身不能成为转让标的，所以车位使用权转让为无效的民事行为。该观点并不正确。开发企业与业主进行车位使用权转让，其行为并无违法和违背公序良俗之处，即使不能达到双方预期的“物权转让”的效果，但也无对其转让行为做出无效评价之必要。认定合同效力应当依据合同本意而非名称，并严格遵循法定的合同无效事由做出判断。
2. 车位使用权与一般债权也存在明显区别
开发企业对投资建设的人防地下室享有平时用作车位时的使用和收益权，该权利来源为人民防空法等法律的规定。同时，根据法律规定，开发企业对人防地下室也负有管理、维修等义务。所以，从表面上看，开发企业与人防工程所有权人（国家）也形成了具有权利义务内容的契约关系。既然车位使用权并非物权，那么，似乎开发企业的车位使用权更像是基于法律规定而产生的债权。
但是，车位使用权与一般的债权又存在明显不同。开发企业在拥有地下车位使用收益权的同时，也负有管理和维修义务，所以开发企业依据契约关系取得的既有债权也有债务。而且，《城市地下空间开发利用管理规定》《人民防空工程平时开发利用管理办法》等规定，开发企业可以将地下车位转租或将使用权进行转让，这些规定明显也是将车位使用权视为独立的可转让标的。
另外，将车位使用权的性质界定为债权，也面临对开发企业权利保护不周的问题，不利于地下空间的开发利用。
3. 分析现有规定和司法判例，开发企业的车位使用权实际上具有了准物权的性质，受到了“物权化”的特殊保护
如前述规定，人防地下车位使用权转让被视为合法的人防工程利用方式，并且规定了使用批准、使用人变更登记等程序，体现出将车位使用权作为一种特殊的物权客体进行规范的倾向。一般来说，投资者对建成后的物应当拥有所有权，人民防空法未规定投资者拥有人防工程所有权的原因是避免战时利用人防工程时出现与所有者权利的冲突，但是，对人防工程的所有权附加限制条件就能妥当解决这一顾虑问题，以该顾虑否定投资者拥有所有权，理由并不充分。所以，为了鼓励对人防工程的投资，将投资者的使用权赋予准物权的效力，可能是目前法律规范下的合理选择。
在司法实践中，实际上已经对车位使用权采取了“物权化”的特殊保护。比如，诸多法院判例明确肯定人防地下车位使用权转让为开发企业合法的收益权实现方式，车位使用权可以作为开发企业的财产被强制执行，车位使用权的权利人能够对抗一般债权的执行等。这些司法判例实际上确立了车位使用权准物权的性质。
但是，尽管有上述分析和司法判例的现实做法，车位使用权在缺乏法律层面明确规定的情况下，依然不能认为具有准物权性质是确定和具有普遍效力的，该问题仍亟待法律做出明确的规定，否则在实践中仍会存在不同的认识和做法，也会继续出现不一致的判决结论。
二、人防地下车位使用权转让的法律效力
车位使用权转让是一种契约行为，其效力自应按照民法总则、合同法的规定加以判断。虽然存在部分地方政府人防办以文件形式规定不得出售产权或使用权的情形，但该等文件因不属于法律法规，在法院判例中并未据此作出转让行为无效的认定。
需注意的是，司法判例虽然均认可车位使用权转让的效力，但个别法院判决将车位使用权转让合同的性质认定为租赁合同，对超出20年的部分认定为无效。
（一）认定人防地下车位使用权转让是开发企业合法实现使用、收益权的方式，使用权转让有效
（点击查看大图）
（二）认定使用权转让合同有效，但认为“名为使用权转让、实为租赁”，并认定超出20年期限的部分无效
济南市中级人民法院（2017）鲁01民终6050号“赵利娜等与济南金口岸人防商城管理服务有限公司、济南市天桥区人民防空委员会办公室等租赁合同纠纷二审案件”
裁判观点：
赵利娜与金口岸公司、防空办公室签订的《泉星人防商城投资使用权转让合同》名为使用权转让合同，实为商铺租赁合同。合同系当事人真实意思表示，商铺所有权人防空办公室也同意转租，且不违反法律规定，故双方间合同期限二十年内部分合法有效，超过二十年部分应为无效。
规则评析：
在人防工程国家所有权下，使用权转让成为开发企业处分人防地下车位的常见方式。虽然住房和城乡建设部、国家人民防空办公室及地方政府出台了关于人防工程建设、利用、转让的部分规章制度，也对使用权转让做出了具体规定，但是，法律法规层面对车位权属和使用权性质规定的缺失，使得人防地下车位使用权及其转让问题在实践中依然存在判断的不确定性。
从司法判例来看，法律的滞后对法院保护开发企业人防工程使用收益权也产生了一定的负面影响。比如，个别判例将使用权转让认定为租赁，就直接影响到交易双方的商业预期。但是，毕竟人防工程使用权是一种特殊的标的，所以，在尊重当事人意思自治基础上，对于当事人签订的使用权转让合同，法院均认可其合法有效性和法律约束力，甚至赋予其“物权化”的保护，这为开发企业进行人防地下车位使用权转让提供了法律保障。
但是，地下车位使用权的性质，不但影响使用权转让合同的定性和效力认定，而且，对于发挥其商业价值（如作为融资、担保的标的等）也至关重要，所以，在倡导充分利用城市地下空间的政策背景下，我们仍寄望该问题在法律层面尽早得以明确和解决。
另需注意，本文对车位使用权转让效力的分析，并未将小区车位应当首先满足业主需要等影响合同效力的法定因素考虑在内。所以，开发企业在采取使用权转让方式处分车位时，应当以事实和法律的分析论证为基础，通过预售合同、使用权转让合同等协议文件的妥当安排和准确描述，方能实现预期的商业目的。
提示：
开发企业在转让人防地下车位使用权时，人民防空工程平时使用证制度对转让效力将产生何种影响；人防地下车位的使用权是否具有对抗一般债权执行的效力，上述问题对于开发企业和业主都至关重要。下期我们继续以司法案例为研究对象，围绕上述问题进行分析讨论。
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