专题 | 别开生面、动人心弦的“青岛建纬城乡建设调解中心”——建纬律师建设领域专业调解报告之一：由来与探索

别开生面、动人心弦的“青岛建纬城乡建设调解中心”

上海市建纬（青岛）律师事务所主任 王术友

近年来，我国建设领域的争议呈逐年增长趋势。根据中国裁判文书网的统计，建设工程案件数量2013年为22811件，2014年为101164件，2015年为109453件，2016年为191654件，2017年为207347件。为妥善应对、处理这种新情况，2007年8月23日，最高人民法院、司法部联合颁发《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，提出要“积极推进人民调解工作创新”，“以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接相互补充的调解工作体系”。上海市建纬律师事务所闻风而动，第一时间开始研究专业律师如何参与其中。2015年4月22日上午，最高人民法院“多元化纠纷解决机制研究基地”揭牌仪式暨多元化纠纷解决机制理论与实务研讨会在湖南湘潭大学举行。最高人民法院副院长李少平、湖南省人大常委会副主任谢勇、湖南省高级人民法院院长康为民、湘潭大学校长黄云清共同为“多元化纠纷解决机制研究基地”揭牌。揭牌仪式上，上海市建纬律师事务所主任朱树英作为唯一一位律师代表出席活动并发表题为“专业律师应成为多元化纠纷解决机制构建的生力军”的专题演讲。朱树英的演讲从实务操作角度，对律师作为法律共同体中的一支重要力量、多元化纠纷解决机制中的重要一环进行了阐述，并提出发挥律师在诉前、诉中和执行中的积极作用，有助于整合解纷资源、提高解纷实效。当天下午，建纬（长沙）律师事务所主任戴勇坚作为嘉宾出席了“多元化纠纷解决机制理论与实务研讨会”，并围绕“健全多元化调解机制”发表真知灼见。同年8月6日，中国建设工程造价管理协会造价纠纷调解中心首批调解员培训班在湘潭开课，中价协工程造价纠纷调解委员会副主任、建纬所主任朱树英受邀为培训班讲授题为《建设工程造价争议适用专业化诉前调解的法律依据、重大意义及其实务操作》的课程。此次培训班由中国建设工程造价管理协会主办、湘潭大学法学院承办、上海市建纬律师事务所长沙分所协办。建纬所从一开始就站在了专业律师积极参与多元化解决建设领域争议的第一线。

组建“青岛建纬城乡建设调解中心”的前期探索

与此同时，建纬青岛分所的前身——山东建檩律师事务所也在就律师的专业调解进行深入的探索和调研。2011年至2014年四年时间里，他们利用给青岛市诸多企业培训或普法机会，有针对性地作了律师专业调解的调研，前后走访上千家企业，了解到大多数企业对设立调解中心均充满期待。期间，与青岛市城乡建设委员会（下称市建委）进行了持续沟通。2012年9月，市建委下发《青岛市城乡建设委员会关于印发<青岛市城乡建设建立调解与仲裁工作机制的实施意见>的通知》（青建办字[2012]52号），颁发建立青岛建设法律调解工作机构，成立“青岛城乡建设法律调解委员会”，组建“青岛建设法律调解中心”的指导性文件。

为落实上述通知文件，2014年他们注册成立了“青岛市北城建调解中心”，与青岛市市北区人民法院开展了调解试点对接工作。期间该中心接受法院委托调解案件12件，自行接受委托调解案件20余件。但在调解工作推行过程中，该中心因“市北”字号所限，在全市建设系统推行调解业务缺乏公信力，业务推广遇到瓶颈。为解决上述瓶颈问题，他们积极参与并推进青岛市中级人民法院与市建委共同建立调解机制，青岛市两机构同年9月联合下发了《关于实施城乡建设行业诉前调解工作的通知》（青中法联字【2015】6号）文件。该文件明确了诉前调解的目的任务、工作机构、调解范围、工作机制、工作要求，设立了“青岛市城乡建设行业经济纠纷诉前调解联席会议办公室”即诉调联席办，由市中级人民法院民一庭领导，市建委法规、信访部门领导以及建设各行业监管单位和行业协会领导为成员，负责“诉调联席会议”日常事务。两机构共同下发文件重点明确建设领域诉前调解的范围是:

1、涉及建筑业的矛盾纠纷。包括建筑施工、监理、工程造价咨询、质量检测、劳务分包、建设项目招标代理等企业主体；

2、涉及房地产业的矛盾纠纷。包括房地产开发、房屋征收评估、房屋建筑拆除等企业主体；

3、涉及勘察设计咨询业的矛盾纠纷；

4、涉及政府投资建设项目的矛盾纠纷；

5、涉及城市园林绿化建设企业的矛盾纠纷；

6、涉及市政基础设施建设，包括轨道交通工程、城市公用设施建设等企业的矛盾纠纷；

7、涉及民用建筑节能、墙体材料、建筑废弃物资源化利用、以水泥为基础性材料的产品等企业的矛盾纠纷。

青岛市两机构共同设立诉调联席办使建设领域调解工作出现新局面。

率先成立“青岛建纬城乡建设调解中心”

青岛市中级人民法院与市建委建立联合调解机制，为建纬在青岛设立建设领域律师专业调解机构和机制打下了扎实基础。青岛建檩律师事务所较早就有意成为建纬律师事务所青岛分所，早在他们整所转制成为建纬青岛分所之前，他们就获建纬总所同意使用“建纬”字号先行设立调解中心开展调解试点工作。2017年1月初，经他们的努力，青岛市建委下发了《关于同意成立青岛建纬城乡建设调解中心的批复》（青建办字[2017]2号），依据《山东省多元化解纠纷促进条例》、《中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅关于加强行业性、专业性人民调解组织建设的意见》等相关规定，同意成立青岛建纬城乡建设调解中心。批复：

一、同意成立青岛建纬城乡建设调解中心。

二、同意青岛建纬城乡建设调解中心章程。

三、该调解中心的资金来源自筹，独立承担法律责任。按照该中心章程规定，主要开展以下活动：

(一)无偿为自然人、城建企业与机构之间的民事或经济纷争进行调解或协调。

(二)无偿对建设企业、机构、自然人进行调解政策宣传。

(三)无偿开展与调解相关的研究、学习及宣传推广活动。

(四)无偿为促进青岛地区建设行业的和谐市场环境开展相 关活动。

(五)开展城建调解政策、促进和谐社会的咨询活动。

批复要求按照有关规定到民政部门办理民办非企业单位登记手续，办理民办非企业单位登记、相关从业人员劳动关系和社保手续，并经建设主管部门组织的业务培训后，方可接受委托从事城乡建设调解工作。

建立行政调解和法院调解相结合的多元化调解机制

青岛建纬城乡建设调解中心正式成立后，为建立符合地方建设领域具体情况的行政调解和法院调解相结合的多元化调解机制进行了不懈的努力。青岛市建设行政主管部门和青岛市中院也根据调解试点和推进情况不断出台指导性文件，为调解中心顺利发展奠定了坚实的基础。

青岛市建委和青岛市中院加强协调，落实制度对接，为建设领域建立行政调解和法院调解相结合的多元化调解机制奠定制度基础。2017年12月16日，青岛市建委召开了多元化促进调解专门会议，并颁发了《关于推进建设行业经济纠纷调解工作的通知》(青建办字[2017]105号）文件，这也是地方主管部门的创新文件。

文件明确要点有：为促进我市建设行业健康发展，解决城建经济领域矛盾纠纷，2015年市城乡建设委作为行业主管部门联合市中级人民法院印发了《关于实施城乡建设行业经济纠纷诉前调解工作的通知》(青中法联字[2015]6号)，开始积极探索建设行业诉前诉中调解机制。文件明确：2016年10月《山东省多元化解纠纷促进条例》正式实施，《条例》明确规定“县级以上人民政府人力资源社会保障、卫生和计划生育、国土资源、农业、市场监督管理、民政、住房城乡建设、环境保护、金融监督管理等有关部门和机构，应当按照各自职责依法开展行政调解、行政裁决，培育和推动本系统行业性调解组织建设。”据此，2017年初市建委指导成立了青岛建纬城乡建设调解中心(简称建纬调解中心)，展开建设行业经济纠纷调解试点，建纬调解中心系国内首家建设行业公益调解机构。

为实现建设行业经济纠纷调解“平台全覆盖、业务全覆盖、受众全覆盖”创造和谐的城乡建设环境，市建委的该文件就有关事项通知如下：

一、建立工作机制，搭制建设行业调解平台。

建立全市建设系统各区市、各行业全覆盖的调解工作网络，实现“平台全覆盖”。具体由市城乡建设委政策法规部门牵头组织开展此项工作。市城乡建设委各业务部门要确定分管负责人和联络员，各区(市)建设行政主管部门要确定分管领导、责任科室和负责人、联络员。市城乡建设委政策法规部门要尽快建立起高效的工作机制，确保政策传达、工作联络、业务指导、考核评比、问题处理等及时到位。

市调解中心要在崂山区、城阳区、黄岛区、即墨区、高新区、胶州市、平度市、莱西市设立区域调解分中心，接受所在区域建设行政主管部门法制机构的监督和指导。市调解中心要在市城乡 建设委各业务部门分管行业设立行业调解分中心,接受相关业务部门的监督和指导。工作网络成员部门要与市调解中心建立工作对接联络机制，积极配合分中心的筹建工作。

各区(市)建设主管部门、市城乡建设委各业务部门已经成立调解机构或建立调解机制的，应接受市调解中心的统一指导。

二、开展选聘培训，调解专家库，做到“行业全覆盖”。

组建全市建设行业调解队伍由市城乡建设委政策法规部门牵头成立全市建设行业经济纠纷调解专家委员会，建立起全市统一的调解专家库，做到“行业全覆盖”。

第一是做好调解专家选聘。市调解中心要确定专家库构成比例，明确专家选聘资格和流程，从源头确保调解专家的行业专业性，对专家库进行动态调整。

第二是做好调解专家培训。市调解中心应当会同相关部门对调解专家进行调解业务培训，确保专家能熟悉调解工作法律知识和工作流程。

第三是做好调解专家管理。市调解中心要建立严格的工作规则和考核制度，规范专家自觉遵守纠纷受理、权利义务告知、调解、调解协议书制作和履行、回访等程序，规范使用统一的调解业务格式文书，依法引导做好司法确认工作。

三、加强舆论引导，形成全市建设行业宣传网络。

各区(市)建设行政主管部门、市城乡建设委各业务部门要积极引导，鼓励企业遇到矛盾纠纷时，先通过调解途径化解纷争，力争做到“受众全覆盖”。要充分利用媒体网络平台扩大宣传，在本部门网站开设宣传调解工作的专栏，市调解中心应当成立调解工作微信群，扩大调解中心业务覆盖范围和影响。市城乡建委政策法规部门负责对各部门网站中的调解内容进行监督和指导。

各部门要形成合力，培育全市建设行业经济纠纷调解平台创造“有纠纷，找调解”的浓厚行业氛围，推动建设行业公益调解工作不断前进，创造和谐的城乡建设环境。根据上述文件要求，调解中心分别在红岛经济新区、城阳区、即墨区、胶州市、平度市、莱西市、崂山区等住建局设立了调解分中心，基本实现区域全覆盖的工作机制，各行业协会设立调解分中心的工作也在推进中。

在青岛市建委颁发《关于推进建设行业经济纠纷调解工作的通知》的同时，为进一步规范并推进行政调解和法院调解相结合的创新调解机制，青岛市中级人民法院与青岛市城乡建设委联合下发《关于建立建设工程合同纠纷咨询调解机制的实施细则》（详见附件），建立了具有地方特色的青岛市建委和青岛市中院两机构的诉调联席机制，这为青岛建纬城乡建设调解中心的顺利推进和良性运行提供了有针对性的指导依据。

借鉴青岛建纬城乡建设调解中心的经验，身处司法部开展律师调解工作的试点地区，上海市建纬律师事务所于2018年8月，获上海市黄浦区司法局批准设立“建纬建设争议商事调解中心（建纬律师事务所调解工作室）”。为进一步发挥律师在多元化解决争议中的作用，最高人民法院和司法部于2019年1月联合颁发《关于扩大律师调解试点工作的通知》对推进律师调解工作作出进一步部署。2019年12月，建纬律师事务所与上海市住房和城乡建设管理委员会就“建设工程和房地产领域行政调解”签订“行政调解委托合同”，在“建纬建设争议商事调解中心”的基础上，组建成立“上海建设争议调解中心”，由上海市建管委负责管理，建纬律师事务所负责具体调解日常工作。2020年2月，上海市建管委向各业务处室和区县建设主管部门有关单位下发《关于委托建纬建设争议商事调解中心开展建设纠纷调解的通知》，明确由建纬所以无偿方式承担上海市建管委的具体行政调解工作。

青岛建纬城乡建设调解中心设立以来，在调解实践工作中不断总结专业调解经验，完善调解工作制度，优化调解工作流程，总结调解成功案例，这为整个建纬律师队伍积极参与多元化解决争议起到引领作用，也为推进专业律师在建设领域调解工作提供了有益经验。

附件：青岛市中级人民法院与青岛市城乡建设委联合下发《关于建立建设工程合同纠纷咨询调解机制的实施细则》全文

第一条 制定本实施细则旨在充分保障青岛市中级人民法院(以下简称“市中院”)，与青岛市城乡建设委员会(以下简称“市城乡建设委”)《关于实施城乡建设行业经济纠纷诉前调解工作的通知》的顺利实施和高效运行，充分发挥人民法院在建设工程合同纠纷解决中的规范、引导和监督作用，市城乡建设委的行业管理优势，相关行业专家的专业特长，依法、公正、高效化解建设工程合同纠纷，为建设工程合同当事人提供多元化的纠纷解决渠道，更好地维护各方当事人的合法权益。

第二条 本实施细则所指的咨询调解机制所涵盖的范围包括建设工程合同纠纷的诉前调解、诉讼过程中的委托调解(诉中调解)、专业咨询。

第三条 根据《关于实施城乡建设行业经济纠纷诉前调解工作的通知》，市中院与市支建城乡建设委设立咨询调解专家委员会，由符合条件的青岛市建设工程领域专家、律师和其他社会从业人员组成。

第四条 咨询调解专家应当热心建设工程合同纠纷调解事业，具有良好的行业公信力，无不良工作记录。其中，从事城乡建设行业管理工作的，应当在相关行业内具有较为丰富的管理经验;担任职业经理人、总监、工程师的，应当担任现职岗位5年以上，且具有一级建造师、注册造价工程师、注册监理工程师等职业资格;律师或者其他社会从业人 员应当具备相应的工作经历及职称。

第五条 青岛市建设工程领域专家和律师、其他社会从业人员可以根据自愿原则分别向市城乡建设委和市中院提出申请，经市城乡建设委和市中院共同审核聘任。

第六条 受聘专家负责案件调解的同时，接受人民法院对建设工程专业问题的咨询并进行解答。

第七条 市中院审理建设工程合同纠纷案件的业务庭与 市城乡建设委法制机构联合成立诉调联席办，负责或指导专家的任免、培训、考评、奖惩工作。

第八条 各基层人民法院应当指定专人负责与诉调联席办的联络和对接。

第九条 咨询调解专家任期三年，任期届满后由市中院会同市城乡建设委重新审核确定，经考评合格可以连选连任。调解专家名册应当根据增补、变更情况及时更新。

第十条

咨询调解专家经聘任后，应当诚实、勤勉地履行职责。

第十一条 咨询调解专家在履行职责过程中，因被当事人举报存在违反调解的中立原则，并经查实的，诉调联席办可解除其咨询调解专家资格。

第十二条 咨询调解专家对于诉调联席办委托的专业咨询事项，一年内累计三次无故未能在指定的期限内做出答复的，诉调联席办可解除其咨询调解专家资格。

第十三条 当事人向人民法院提起建设工程合同纠纷诉讼的，在立案前或案件审理中，人民法院可以根据当事人的意愿，通过诉调联席办委托有关专家或机构进行调解。

诉前纠纷达成调解或和解协议的，经双方当事人共同申请，调解专家或调解机构应通过诉调联席办将调解协议移交有管辖权的人民法院，人民法院应于五日内通知当事人对协议内容进行审查，确认后制作相应的司法文书。

人民法院受理案件后委托调解的，调解专家应当及时与案件承办法官进行沟通，报告调解进程，接受承办法官的监督指导，并在调解程序终结时向诉调联席办函告有关调解结果。

第十四条 人民法院在审理建设工程合同纠纷案件时，对于当事人提出的涉及工程造价、工程质量等认为需要征求专业人士意见的，可以通过诉调联席办向有关专家进行咨询。

第十五条 适用调解机制应遵循以下基本原则:

1、合法原则。调解必须在法律允许的范围内进行，不得违反法律、行政法规的强制性规定。

2、自愿与中立原则。启动调解程序必须以当事人的自愿选择为前提条件。调解专家在调解过程中应秉持中立、无私的态度主持双方的调解。当事人认为调解专家在调解过程中有违背中立原则情形的，可以拒绝继续调解。

3、效率原则。调解期限一般以30日为限，非经双方当事人合意申请，不得随意延长调解期限。

第十六条 诉调联席办负责对本实施细则的解释工作。