项目收益专项债和项目收益债比比看（附：89号文解读）
作者 | 评级副总监 俞春江 公用事业部 王冉
导读
2017年8月2日，财政部网站公布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预【2017】89号，以下简称“89号文”），中国版“市政收益债”办法宣告推出。字面上看起来没有太大区别的“项目收益专项债”和“项目收益债”该如何区分呢？我诚对比了二者区别并对89号文进行了解读，具体如下（文末附89号文全文）。
东方金诚对89号文有如下解读：
一、文件的意义
01
89号文是允许地方政府试点发行与具体项目单一对应或集合对应的项目收益专项债的一般性规范文件，这也是自发行地方政府专项债以来发布的首个一般性规范文件，在使地方政府专项债演进为中国版“市政项目收益债”上前进了一大步。东方金诚判断，现有的地方政府专项债和项目收益专项债还将会并存一段时间，但新发行的地方政府专项债将加速实现与项目收益对应成为项目收益专项债。
02
此前已经公布的土地储备专项债和收费公路专项债是在89号文所设定的一般性框架内被优先推进的两个试点项目收益债。在土地储备专项债和收费公路专项债管理办法公布后，东方金诚预计财政部将陆续针对具有稳定现金流的基础设施和公共服务项目推出相应的专项债券品种，以形成完善的地方政府专项债体系。
此次89号文比之前预期的更为积极，是在设定一般性框架后允许地方政府围绕各自的重大战略自行选择符合条件的项目发行项目收益专项债，预计各地的项目收益专项债有望覆盖绝大部分具有稳定现金流和一定收益的的基础设施和公共服务项目。
一方面，形成了百花齐放的地方政府专项债券市场，丰富了投资者的投资选择，更有利于吸引社会资本投资专项债券；
另一方面，有望为地方所有重大基础设施和公共服务项目精准引入稳定的地方政府专项债券资金，对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险起到较强的支持作用。
03
监管层将“地方政府债务风险”列为灰犀牛之一，开地方政府债发行的前门堵死所有地方政府违规融资所有后门是应对地方政府债务风险灰犀牛的不二法门。近期财政部联合各部委出台了一系列严格限制地方政府违规融资，遏制地方政府债务无序、不透明增长的行为的文件，第五次全国金融工作会议和最近的国务院常务会议均着重强调加强地方政府债务管理。
此次89号文是开前门的重要组成部分，一方面将地方政府专项债发行严格控制在国务院及财政部门设定的各省级政府专项债限额之内，避免地方政府债务无序增长；同时通过大幅提升了专项债的透明度；另一方面，则引导社会资本通过地方政府专项债精准投放至各地急需重点推进的基础设施和公共服务项目，对服务区域内实体经济和保障民生服务至为关键。
二、文件内容
04
项目收益专项债的发行必须在国务院及财政部门设定的专项债券限额内，这是地方政府债发行的最基本原则，也是严控地方政府债务规模的有效手段。
05
试点项目收益专项债券的发行人为省级政府，转贷给市县使用，由省级政府发行人偿付。因而试点项目收益专项债获得了政府发行人和项目收益的双重保障。
06
试点项目专项债的偿债来源要求必须是对应项目所产生的政府性基金收入或专项收入，不得用非对应项目的政府性基金收入或专项收入进行偿付，这符合项目收益债的本质；此外，89号文允许地方政府在债务限额内发行新的专项债为部分暂未产生足够现金流的项目所对应的到期专项债本金进行周转偿付，这为项目收益专项债投资者提供了额外的保障，比较符合项目收益债，有利于提升投资者对项目收益专项债的信心。
不过此次89号文提到可用新专项债周转偿付的仅是项目收益专项债本金，并未涉及利息部分，因而投资者仍需关注项目本身现金流实现情况。
07
项目收益专项债的发行和使用必须对应到具体项目，专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，为省级财政和交通部门留下了灵活的空间。部分基础设施或公共服务项目的现金流可能不足以支撑发行专项债，集合发行的方式既保障了发行的成功率，也有利于保障专项债获得充足的现金流保障。
08
89号文规定项目收益债券的名称在省级发行人的基础上进一步明确到实际使用专项债券的地方政府及项目，并要求地方政府披露项目实施方案并经由第三方专业机构评估项目预期收益及现金流测算，大幅提升了地方政府专项债券的信息透明度，便于投资者关注项目所能产生的政府性基金收入或专项收入及可能的风险，有利于投资者对专项债券的偿付能力形成合理的预期。
09
89号文强调专项债券资金不得用于为融资平台公司等企业的融资提供担保，这与之前出台的相关文件保持一致，彻底堵死融资平台的政府融资功能以及地方政府违规融资的渠道，避免形成新的地方政府或有债务。同时，促使地方政府开展的PPP项目回归PPP模式的本源，避免地方政府借PPP项目变相实现政府融资增加或有债务。东方金诚建议财政部联合相关部委进一步明确专项债券所募集的资金在基础设施和公共服务项目建设期和运营期的合规方式，在采取PPP模式的情况下明确地方政府在该项目实现的政府性基金收入或专项收入与PPP项目所产生收入及现金流之间的界限，既保障项目收益专项债投资者的合法权益，也保护PPP投资者获取合理利润。
89号文全文
关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知
财预〔2017〕89号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
为落实《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）精神，健全规范的地方政府举债融资机制，经十二届全国人大五次会议审议批准，完善地方政府专项债券（以下简称专项债券）管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，发挥政府规范举债促进经济社会发展的积极作用。现将有关事项通知如下：
一、政策目标
坚持以推进供给侧结构性改革为主线，围绕健全规范的地方政府举债融资机制，依法完善专项债券管理，指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”，防范化解地方政府专项债务风险，深化财政与金融互动，引导社会资本加大投入，保障重点领域合理融资需求，更好地发挥专项债券对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。
二、主要内容
（一）依法安排专项债券规模。
严格执行法定限额管理，地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。
（二）科学制定实施方案。
各省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称省级）财政部门负责制定分类发行专项债券试点工作实施方案，重点明确专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划、年度拟发行专项债券规模和期限、发行计划安排等事项。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。
（三）加强部门协调配合。
省级财政部门负责按照专项债务管理规定，审核确定分类发行专项债券实施方案和管理办法，组织做好信息披露、信用评级、资产评估等工作。行业主管部门、项目单位负责配合做好专项债券发行准备工作，包括制定项目收益和融资平衡方案、提供必需的项目信息等，合理评估分类发行专项债券对应项目风险，切实履行项目管理责任。
（四）明确市县管理责任。
市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同有关部门提出建议，报省级财政部门确定。市县级政府及其部门负责承担专项债券的发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作。相关专项债券原则上冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）××专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称。
（五）推进债券信息公开。
分类发行专项债券的地方政府应当及时披露专项债券及其项目信息。财政部门应当在门户网站等及时披露专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息。行业主管部门和项目单位应当及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。
（六）强化对应资产管理。
省级财政部门应当按照财政部统一要求同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度。地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。
（七）严格项目偿债责任。
专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。
三、工作安排
（一）选择重点领域先行试点。
2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。
（二）明确管理程序和时间安排。
各地在国务院批准的专项债务限额内发行土地储备、政府收费公路专项债券的，按照财政部下达的额度及制定的统一办法执行。除土地储备、收费公路额度外，各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。为加快支出进度，实施方案应当于每年9月底前提交财政部。
试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，是专项债务限额内依法开好“前门”、保障重点领域合理融资需求、支持地方经济社会可持续发展的重要管理创新，也有利于遏制违法违规融资担保行为、防范地方政府债务风险，机制新、任务重、工作量大。请你省（自治区、直辖市、计划单列市）高度重视，将其作为贯彻落实党中央、国务院精神，防控政府债务风险的重要工作，加强组织协调，充实人员配备，狠抓贯彻落实，确保工作取得实效。
特此通知。
附件：1.实施方案参考框架；
2.××专项债券募集资金管理办法参考框架
财 政 部
2017年6月2日
附件1：实施方案参考框架
包括但不限于以下内容：
一、公益性事业领域项目（以下简称项目）主要内容；
二、项目重大经济社会效益分析，尤其是积极践行“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，促进地方经济社会可持续发展分析；
三、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况、已有融资情况、项目建设计划及现状；
四、项目预期收益涉及的相关收费政策内容、收费政策合法合规依据、覆盖群体分布、预计产生反映为政府性基金收入或专项收入的稳定现金流收益规模分析（应当由独立第三方专业机构进行评估，并出具专项评估意见）；
五、项目预期收益、支出以及融资平衡情况（应当由独立第三方专业机构进行评估，并出具专项评估意见）；
六、项目融资计划，包括项目发行地方政府专项债券募集资金计划、分年专项债券发行规模和期限安排、专项债券投资者保护措施；
七、潜在影响项目收益和融资平衡结果的各种风险评估；
八、其他需要说明的事项。
附件2：××专项债券募集资金管理办法参考框架
应当根据项目实施方案，参考《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）等制定。主要包括但不限于总则、预算编制、监督管理、职能分工、附则等内容。
（编辑：Yuki）
传送门
2017年上半年短期融资券利差分析报告
快问快答，解读地方债“灰犀牛”
别再假装你很懂收费公路
东方金诚为你推荐 点击文字阅读
关于我们
为打造中国评级品牌，承担国家赋予组建国有信用评级机构的历史使命，2008年3月，经财政部财金[2008]35号文批准，中国东方资产管理股份有限公司投资控股东方金诚国际信用评估有限公司（以下简称“东方金诚”）。东方金诚注册资本12500万元，总部设在北京，在全国23个省市设立了分公司，拥有1家全资子公司——北京东方金诚信用管理有限公司。
东方金诚是全资质信用服务机构，资本市场评级业务拥有中国人民银行、发改委、证监会、保监会等授予的全部业务资质；子公司北京东方金诚信用管理有限公司是在中国人民银行备案的企业征信机构。东方金诚累计服务客户已超过上万家。
东方金诚以发展领先民族信用服务机构为公司战略使命，确立了信用评级、征信、咨询和互联网信用服务四大业务领域，践行中国信用体系建设，为促进中国经济健康发展、维护国家金融市场稳定和安全发挥应有的作用。
