99个案例精解建设用地使用权纠纷裁判规则（1

阅读提示：本文基础资料来源于最高人民法院公开出版物及最高人民法院等专家法官的著述，所选案例全部为业经权威部门专家论证的、具有较强指导性和参阅性的典型案例，从中提炼的裁判规则可以保证合法、合规、合理。全文共计41000余字，本公号将分期推送。本文从收集资料、提炼规则至成文推送，历时半月有余，实为辛苦不易，请您务必尊重原创，点赞打赏可随意，但如非善意转载，就无趣了！

作者：徐忠兴〔微信：xzx_lawyers〕

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99个案例精解建设用地使用权纠纷裁判规则（1—18）

一、建设用地使用权的权能确定规则

1.集体所有的土地不能有偿出让给集体经济组织成员，本集体经济组织的村民建造住宅无须通过出让方式取得宅基地使用权。

按照土地管理法的有关规定，农村村民在本集体经济组织所有的土地上建造住宅，只需办理用地审批手续，无需办理征用手续。城市规划区以外的集体经济组织土地使用权出让尚无法律依据，集体经济组织无权将集体土地使用权有偿出让给本集体经济组织成员。

案例索引：湖南省张家界市中级人民法院判决“慈利县零阳镇北岗居委会一组诉尹桂香等土地补偿费纠纷案”，载最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》2003年第1辑（总第43辑），人民法院出版社2003年版，第93—99页。

二、建设用地使用权出让合同的订立规则

2.国有土地使用权挂牌出让公告的法律性质应认定为要约邀请，竞买人在挂牌期限内所作的报价应为要约。

《合同法》第十五条第一款明确规定“要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请”。据此，拍卖公告和招标公告的法律性质为要约邀请。刊登于报纸上的国有土地使用权挂牌出让公告与拍卖公告、招标公告相同，亦是向不特定主体发出的以吸引或邀请相对方发出要约为目的的意思表示，其实质是希望竞买人提出价格条款，其性质应认定为要约邀请。竞买人在挂牌期限内提出竞买报价并按要约邀请支付保证金的行为，属于要约。

案例索引：最高人民法院〔2003〕民一终字第82号“时间房地产建设集团有限公司与玉环县国土资源局土地使用权出让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2005年第5期（总第103期）。

3.国有土地使用权出让方因挂牌出让公告违反法律的禁止性规定而撤回公告，造成竞买人在缔约阶段发生信赖利益损失的，应对竞买人的实际损失承担缔约过失责任。

《合同法》对要约邀请的撤回未作条件限制，在发出要约邀请后，要约邀请人撤回要约邀请，只要没有给善意相对人造成信赖利益的损失，要约邀请人一般不承担法律责任。要约邀请不形成合同关系，撤回要约邀请亦不产生合同上的责任。但是，如果要约邀请人因过错造成他人信赖利益损失的，应承担相应的缔约过失责任。国有土地使用权挂牌出让公告属于要约邀请，出让方与竞买人之间尚未形成土地使用权出让合同关系。因挂牌出让公告违反法律的禁止性规定，出让方撤回公告后，导致竞买人期待缔结国有土地使用权出让合同的目的不能实现，造成竞买人在缔约阶段发生信赖利益损失，应对竞买人的实际损失承担缔约过失责任。

案例索引：最高人民法院〔2003〕民一终字第82号“时间房地产建设集团有限公司与玉环县国土资源局土地使用权出让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2005年第5期（总第103期）。

4.当事人在建设用地使用权出让合同中约定将政府机关对土地出让方案的审批作为出让合同生效条件的，视为没有附条件，不影响出让合同的效力。

根据《合同法》第四十五条规定，当事人对合同的效力约定所附条件，是指在合同中特别约定一定的条件，以条件成就与否作为合同效力发生的根据。该条件必须是将来发生的、不确定的、约定的、合法的事实。政府机关对有关事项或者合同审批或者批准的权限和职责，源于法律和行政法规的规定，不属于当事人约定的范畴。当事人将上述权限和职责约定为合同所附条件，不符合法律规定。因此，当事人在订立合同时，将法定的国有土地使用权出让审批权或者批准权作为出让合同生效条件的，视为没有附条件；将法律未规定为政府机关职责范围的审批权或者批准权作为包括合同在内的民事法律行为生效条件的，同样视为没有附条件，所附的“条件”不产生限制合同效力的法律效果。

案例索引：最高人民法院〔2004〕民一终字第106号“青岛市崂山区国土资源局与青岛南太置业有限公司国有土地使用权出让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2007年第3期（总第125期）。

5.国有土地使用权出让合同的无效部分与合同的其他部分可以分离的，不影响其他部分的效力。

根据《合同法》第五十六条的规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。部分合同无效分为量上的无效和质上的无效，通常这种无效条款具有独立性和可分性，亦即独立于合同的其他有效部分并可与之分离。只有在合同的部分无效条款与其他条款具有不可分性或者合同目的违法或者其他条款的有效性对当事人没有实际意义，无法实现合同目的等特殊情况下，才能确认合同全部无效。如果国有土地使用权出让合同部分条款无效，属于量上的无效，其与合同的其余部分可以分离，则应当认定其余部分仍然有效。

案例索引：最高人民法院〔2007〕民一终字第84号“青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局与青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2008年第5期（总第139期）。

6.国有土地使用权出让合同属于平等主体之间的民事合同，当事人之间的权利义务适用合同法的规定。

国家作为土地的所有者与土地受让方签订合同，其性质属于平等主体之间签订的合同，双方地位平等，平等地行使权利和承担义务。国家作为土地使用权的出让方，应当依据合同法的规定，遵循诚实信用原则全面履行合同，不得以行政手段将其意志强加给土地受让方。出让方构成合同违约的，应承担相应的民事责任。

案例索引：最高人民法院〔2002〕民一终字第15号“上海虹城房地产有限公司与上海市房屋土地资源管理局土地使用权纠纷上诉案”，见张雅芬：《上海虹城房地产有限公司与上海市房屋土地资源管理局土地使用权纠纷上诉案一一国土局出让的土地存在瑕疵，其违约责任如何认定及处理》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2002年第3卷（总第11卷），法律出版社2002年版，第296—305页。

7.国有土地使用权出让方未如实告知出让土地存在瑕疵构成违约的，人民法院可直接判决延长土地使用权的年限以折价赔偿受让人的损失。

国有土地使用权出让方在出让土地使用权时，依法负有向受让人履行告知出让土地现状、保证土地不存在瑕疵等法定义务，以确保受让人实现订立合同的目的。出让方在与受让人签订出让合同时，违反诚实信用原则没有如实告知出让土地存在瑕疵，未履行告知出让土地现状的义务，影响受让人对出让土地的开发的，构成违约，应对出让土地存在瑕疵承担相应的民事责任，赔偿受让人土地延期开发等损失。在确定出让方的民事赔偿责任和填补受让人的损害方面，人民法院可以直接延长土地使用权的年限予以折价赔偿。

案例索引：最高人民法院〔2002〕民一终字第15号“上海虹城房地产有限公司与上海市房屋土地资源管理局土地使用权纠纷上诉案”，见张雅芬：《上海虹城房地产有限公司与上海市房屋土地资源管理局土地使用权纠纷上诉案一一国土局出让的土地存在瑕疵，其违约责任如何认定及处理》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2002年第3卷（总第11卷），法律出版社2002年版，第296—305页。

8.出让人按照联合竞买人的约定与其中一方签订土地使用权出让合同的，另一方联合竞买人不属于必须共同进行诉讼的当事人。

当事人签订联合竞买协议约定双方出资竞买建设用地使用权，并由一方办理土地摘牌手续，领取土地成交确认书，签订土地使用权出让合同。出让人向该方当事人发出成交确认书并与其签订土地使用权出让合同后，签订合同的竞买人就出让合同的履行、解除等单独起诉出让人的，因另一方联合竞买人不是土地使用权出让合同的当事人亦不是土地使用权的共有人，其与签订合同的竞买人在联合竞买协议中所作的相关约定，只在双方之间的内部关系范围内产生约束力，故另一方联合竞买人不属于必须共同进行诉讼的当事人。

案例索引：A公司与某市国土资源局国有土地使用权出让合同纠纷案，见辛正郁、沈丹丹：《出让人按照联合竞买人的约定与其中一方签订土地使用权出让合同的，另一方联合竞买人不属于必须共同进行诉讼的当事人》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2013年第3辑（总第55辑），人民法院出版社2014年版，第97—100页。

9.建设用地使用权出让合同终止履行，对因土地长期闲置而造成的损失，应由当事人根据各自的过错承担相应的责任。

根据《合同法》的相关规定，合同终止履行后，如果有损失，就损失的分担问题，应依据有关法律规定，由过错方承担相应的责任；如果双方均有过错的，应当根据各自的过错程度就损失承担相应的责任。因此，建设用地使用权出让合同终止履行的，如何确定当事人的损失以及赔偿责任，应根据当事人的过错作出认定。如果受让人既未按合同约定按期支付土地出让金，又未经出让方同意，擅自将土地转让给他人，则构成违约，因此导致该土地长期处于闲置状态，造成重大损失的，应承担主要责任。

案例索引：最高人民法院〔1997〕民终字第71号“株洲开发区龙珠物业发展有限公司、株洲市高新技术产业开发区国土管理局与株洲市高新技术产业开发区管理委员会、株洲市国土管理局土地使用权出让合同纠纷上诉案”，见高珂：《双方当事人均要求终止履行合同的处理－一株洲开发区龙珠物业发展有限公司、株洲市高新技术产业开发区国土管理局与株洲市高新技术产业开发区管理委员会、株洲市国土管理局土地使用权出让合同纠纷上诉案》，裁最高人民法院民事审判第一庭编：《最高人民法院二审民事案件解析》第3集，法律出版社2007年版，第122—126页。

10.县人民政府作为土地使用权人，与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。

县人民政府将无偿划拨取得的土地使用权，以使用权人的身份与受让人签订土地使用权出让合同，不符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关土地使用权出让的规定，不具备出让土地使用权的主体资格，亦无权收取土地出让金，其与受让人签订的土地使用权出让合同无效。

案例索引：最高人民法院〔1997〕民终字第83号“贵州省水城县人民政府诉海南省洋浦鑫荣实业公司等土地使用权出让合同纠纷案”，载最高人民法院民事审判第一庭编：《中华人民共和国最高人民法院判案大系》（民事卷－1997年卷），人民法院出版社2003年版，第206—208页。

11.土地行政管理部门在办理相关手续过程中简化或遗漏程序，但经事后追认的，国有土地使用权出让合同有效。

土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地使用权出让合同之前，由于简化程序或遗漏程序，没有办理建设用地批准书的，不属于违反《合同法》第五十二条规定导致合同无效的情形。其在事后按照有关规定向具体建设项目提供了用地，并将供地情况报上级主管机关备案的行为，可以表明双方签订的国有土地使用权出让合同已经履行了相关手续，该合同效力得到了补正，应当认定合同有效。

案例索引：最高人民法院〔2004〕民一终字第106号“青岛市崂山区国土资源局与青岛南太置业有限公司国有土地使用权出让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2007年第3期（总第125期）。

12.以拍卖方式出让国有土地使用权，竞买人虽签署了拍卖成交确认合同但对签订出让合同始终未承诺的，土地使用权出让合同不成立。

以拍卖方式出让国有土地使用权，根据《合同法》第十五条的规定，土地出让方为出让土地编制的拍卖公告等文件，均属于要约邀请的性质，其内容并不包含双方下一步签订土地使用权出让合同的全部条款．或者说并不完全具有订立土地使用权出让合同的意思表示。因此，即便竞买人以交纳保证金、签订成交确认合同的参与竞买方式，对该要约邀请作出了回应，拍卖机构亦以拍板、落槌的方式宣告竞买终结，这些事实只证明拍卖程序的完结，竞买人接受了成交确认合同的各项约定。根据《城市房地产管理法》第十五条、《合同法》第十条的规定，土地使用权出让合同属于“法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式”的合同。因此，如果竞买人未依拍卖规定当场与出让方签订出让合同，并在其后对签订出让合同始终未承诺，则其行为仍停留于缔结出让合同的要约阶段，出让合同未成立。

案例索引：最高人民法院〔2005〕民一终字第83号“浙江恒兴房地产有限公司与衢州市国土资源局拍卖出让国有土地使用权纠纷上诉案”，见张雅芬：《当事人汀立合同过程中均存在缔约过失，损失应各半承担一一浙江恒兴房地产有限公司与衢州市国土资源局拍卖出让国有土地使用权纠纷上诉案》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《最高人民法院二审民事案件解析》第5集，法律出版社2007年版，第34—54页。

三、建设用地使用权的登记规则

13.《城市房地产管理法》颁布前，当事人取得建设用地许可证的，可以认定其已实际取得建设用地使用权。

《城市房地产管理法》颁布前，全国房地产业的发展及其管理工作很不规范，在当时特殊的情况下，建设用地许可证起到了土地使用证的作用，国家允许建设用地许可证持有人对土地进行开发建设，这是特定历史条件下形成的土地行政管理模式。当事人依照合同约定，为土地使用人办理了土地使用权变更登记手续，土地使用人取得了建设用地许可证的，即可认定其已实际取得了建设用地使用权。

案例索引：最高人民法院〔2002〕民一监字第263号“海南中盐旅游股份有限公司与三亚市太华实业开发公司、三亚市金鸡房地产开发公司土地转让合同纠纷申请再审案”，载最高人民法院立案庭编：《立案工作指导与参考》2003年第4卷（总第5卷），人民法院出版社2004年版，第141—142页。

四、土地用途变更规则

14.当事人依法取得征用农村集体土地的资格后，与被征用人签订征地协议，改变政府征地批文中的征地用途，将征用的土地无偿返还给被征用人的，应认定该协议条款无效。

集体土地收归国有后，除依法划拨用地外，任何人如欲使用国有土地均应办理土地的有偿出让手续，支付用地的对价。不支付对价，违法无偿使用土地的行为，属于损害国家和公共利益的无效行为。因此，经有批准权的人民政府批准，依法取得征用农村集体土地的资格后，当事人与农村集体经济组织签订征地协议，约定将集体土地统一征用为国有土地后，改变政府征地批文中的征地用途，将部分被征用土地无偿返还给该农村集体经济组织，违反《土地管理法》中有关国有土地用途的强制性规定，且在没有约定取得对价的情况下，把被征用土地又返还给被征用土地的所有人，损害了国家和社会公共利益，违反了《合同法》第五十二条的规定，应认定该协议条款无效。

案例索引：最高人民法院〔2003〕民一终字第40号“西安市碑林区北沙坡村村民委员会与西安高新技术产业开发区东区管理委员会、西安高新技术产业开发区碑林科技产业园拖欠征地款纠纷案”，载《最高人民法院公报》2005年第1期（总第99期）。

15.国有土地使用权出让合同约定的土地用途和评估报告中的土地用途不同，不影响合同的效力。

根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项和《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）》第四条的规定，确认合同无效应当以法律和行政法规作为依据，不得以地方性法规和行政规章作为依据。双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》中约定的土地用途与规划和评估报告中的土地用途不同，如果导致土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，属于影响国有土地使用权出让合同价格条款效力的因素，但不导致国有土地使用权出让合同无效。

案例索引：最高人民法院〔2004〕民一终字第106号“青岛市崂山区国土资源局与青岛南太置业有限公司国有土地使用权出让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2007年第3期（总第125期）。

16.划拨土地使用权人未经批准擅自改变土地用途和地上房屋的使用性质，将划拨土地使用权连同地上房屋一起出租给他人用于商业经营的，租赁合同无效。

《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律、行政法规中关于使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的规定，属于强制性规定。划拨土地使用权人未经批准擅自改变土地用途和地上房屋的使用性质，将划拨土地使用权连同地上房屋一起出租给他人用于商业经营，违反上述法律、行政法规的强制性规定。当事人主张按照《城市房地产管理法》的相关规定，将租金中所含土地收益部分上缴国家，租赁合同即为有效，但是由于当事人的出租行为具有改变土地用途的性质，是违法行为，因此，无论是否上缴租金中的土地收益部分，均不能使租赁合同合法有效。

案例索引：最高人民法院〔2001〕民一终字第73号“昆明市公安消防支队与重庆市垫江复合保温材料总厂、昆明小林大酒店有限责任公司房屋租赁纠纷上诉案”，见程新文：《昆明市公安消防支队与重庆市垫江复合保温材料总厂、昆明小林大酒店有限责任公司房屋租赁纠纷上诉案——以划拨方式取得用于市政公用设施的土地使用权转让、出租行为效力的认定与处理》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2002年第4卷（总第12卷），法律出版社2003年版，第292—304页。

五、土地出让金等费用的给付规则

17.国有土地使用权出让合同解除后，出让方无权继续占用土地使用权出让金，受让方可主张重新受让土地或退还已支付的土地出让金及其利息。

国有土地使用权出让方和受让方是平等的民事主体，在土地使用权出让合同解除后，如受让方未对出让方造成损害亦未从出让方获取利益，则出让方应返还受让方已交付的土地使用权出让金，出让方单方决定不退还受让方已交付的土地使用权出让金的，于法无据。出让方和受让方因此发生纠纷后，受让方请求出让方的上级主管部门给予解决，与直接向出让方主张权利具有同等效力，可导致诉讼时效中断；对于请求重新受让土地和请求退还已交付的土地使用权出让金，受让方只能选择其一行使，但受让方选择其一行使，不等于其自愿放弃另一请求权利，在受让方择一权利行使未果时，仍可主张另一请求权利。另外，受让方还可以要求出让方返还占用出让金期间的利息。

案例索引：山西省高级人民法院1999年7月28日判决“山西泰丰大酒店有限公司诉山西省大同市土地管理局土地使用权出让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2000年第4期（总第66期）。

18.当事人在合同中约定由纳税义务人以外的人承担转让土地使用权税费的，应认定合法有效。

虽然我国税收管理方面的法律、法规对于各种税收的征收均明确规定了纳税义务人，但是并未禁止纳税义务人与合同相对人约定由合同相对人或者第三人缴纳税款，即对于实际由谁缴纳税款并未作出强制性或禁止性规定。因此，当事人在合同中约定由纳税义务人以外的人承担转让土地使用权税费的，并不违反相关法律、法规的强制性规定，应认定为合法有效。

案例索引：最高人民法院〔2007〕民一终字第62号“山西嘉和泰房地产开发有限公司与太原重型机械（集团）有限公司土地使用权转让合同纠纷案”，载《最高人民法院公报》2008年第3期（总第137期）。