案例：法院对行政奖励行为的可诉性如何认定？

法律人2023-07-29 08:27:460阅

裁判规则

1.行政奖励行为是可诉的行政行为——杨金柱诉南京市高淳区市场监督管理局工商行政管理行政奖励案

本案要旨：行政奖励是指行政机关基于行政管理的目的，奖励公民、法人或者其他组织的行为。符合条件的公民有权要求行政机关给予奖励，依法或者依承诺给予奖励是行政机关的义务。行政机关未给予奖励和行政相对人之间产生实际的法律权利义务效果，是可诉的行政行为。

案号：（2018）苏8602行初524号

审理法院：南京铁路运输法院

来源：中国裁判文书网发布日期：2019-02-11

2.行政奖励属于人民法院行政诉讼的受案范围——马强诉郑州市管城国家税务局行政奖励案

本案要旨：行政奖励是国家依法赋予相对人的一项法定权利，符合条件的公民有权要求行政机关给予奖励；依法或者依承诺给予奖励则是行政机关的义务。行政机关不履行（包括不完全履行）或者拖延履行自己在法律上的义务，侵犯相对人的财产权、名誉权的，相对人可以根据《行政诉讼法》第十二条“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”，提起行政诉讼。

案号：（2005）管行初字第8号

审理法院：河南省郑州市管城回族区人民法院

来源：《人民法院案例选》2006年第4辑（总第58辑）

3.当事人认为行政奖励不作为侵犯其人身权和财产权而起诉的，属于行政诉讼受案范围——马随意诉咸阳市秦都区沣东镇人民政府行政奖励不作为案

本案要旨：《行政诉讼法》规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为，可以是作为的，也可以是不作为的，只要相对人认为侵犯了自己的合法权益，就有权向人民法院提起诉讼，请求保护，至于其请求能否得到法院支持，只有通过审理才能作出判断。当事人认为行政机关的行政奖励不作为侵犯了自己的人身权（其中的荣誉权、名誉权）和财产权而起诉的，属于行政诉讼受案范围。

案号：（2001）咸行终字第12号

审理法院：陕西省咸阳市中级人民法院

来源：《中国审判案例要览》（2002年商事审判暨行政审判案例卷）

实务观点

1.行政奖励行为的可诉性认定

行政奖励行为可以分为内部的行政奖励行为和外部的行政奖励行为。内部行政奖励行为是指行政机关给予行政机关内部的行政工作人员物质和精神奖励的行为。如家畜家禽防疫条例第十八条规定：“各级人民政府对在畜禽防疫工作上做出显著成绩或有突出贡献的单位和个人，应给予奖励。”国境口岸卫生监督办法第二十四条规定：“国境口岸卫生检疫机关，对贯彻执行本办法和国家有关卫生法令、条例、规定，做出显著成绩的单位和个人，应当给予表扬和奖励。”行政机关据此所实施的奖励行为，属于内部行政奖励行为。根据行政诉讼法第十二条第（三）项的规定，对内部行政奖励行为提起行政诉讼，不属于法院的受案范围。

外部行政奖励行为，是指行政机关基于行政管理的目的，奖励公民、法人或其他组织的行为。外部行政奖励行为往往是基于相对人实施了有利于行政管理的行为而实施的。对于外部行政奖励行为的可诉性，有两种不同的观点：一种观点认为，相对人对行政机关的奖励行为不服，应当提起民事诉讼，不能提起行政诉讼。理由是奖励行为是一种民事行为，而不是一种行政行为。行政机关的不公正奖励行为或不作为，构成对公民民事权利的侵犯，公民应当通过民事诉讼寻求救济。另一种观点认为，行政奖励行为是为了实现行政管理目的的行政行为，相对人认为行政机关的行政奖励行为侵犯其合法权益，符合行政诉讼法规定的起诉条件，法院应予受理。

外部行政奖励行为的表现方式很多。有些是根据法律、法规的规定实施的，有些是根据行政机关的一个规范性文件实施的。例如，某市市政府为了发展外向型经济，引进外资，发布一个有关奖励措施的文件。文件规定：如果有关企业或个人介绍外国企业在该市投资达1000万美元以上，市政府将奖励其10万元人民币。该市的某公民通过海外关系，联系了一家外国企业在该市投资了1500美元。但事后市政府拒绝给予该公民10万元人民币的奖励。该公民便向当地法院提起行政诉讼。对于该案是否应当作为行政案件受理的问题，有两种观点。一种观点认为，公民和市政府的之间的纠纷是一种民事纠纷，公民提起行政诉讼，不属于法院的受案范围。市政府发布的有关奖励的规定相当于一个合同要约。该公民联系外国投资则是一个承诺行为，市政府和该公民之间是一种要约与承诺关系，是一种民事关系。另一种意见认为，市政府的行为属于一种行政奖励行为，这种奖励行为是为了实现行政管理目的而实施的，对行政管理相对人没有法律上的强制力，但对行政机关具有法律上的约束力。行政奖励行为一经作出，行政机关必须遵守。相对人认为行政机关的行政奖励行为侵犯了其合法权益，根据行政诉讼法第十一条第一款第（八）项关于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的规定可以提起行政诉讼，人民法院应当受理。

我们同意后者的观点。主要理由是：第一，行政奖励是现代法治和现代行政的产物，是一种新型的管理方式。从形式上看，该案体现为一种民事合同的关系，实质上是行政机关和相对人之间的一种行政管理的关系。市政府发布引进外资予以奖励的规定，其目的是为了实现本地区的经济繁荣。这种行为是市政府行使行政职权的行为。第二，这种行为的主体只能是市政府等行政机关，具有排他性。行政行为和民事行为的重要区别是，民事行为的主体不具有排他性而行政行为的主体具有排他性，行政行为的主体只能是行政机关或法律授权的组织。第三，该市政府的文件承诺对引进外资做出贡献的公民给予奖励，而在相对人引进外资后又不予奖励，这种不予奖励的行为对相对人的权利义务产生极大的影响，根据《若干解释》第一条的规定，属于行政诉讼受案范围。这一类行政奖励行为可以被界定为行政机关负义务的行政指导行为。由此可见，并非所有的行政指导行为均不可诉。

（注：《家畜家禽防疫条例》已失效；《行政诉讼法》第十二条第（三）项已被修改为《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第十三条第（三）项；《行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项已被修改为《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第十二条第（十二）项）

（摘自蔡小雪、甘文：《行政诉讼实务指引》，人民法院出版社2014年出版，第37-39页。）

2.行政奖励具有可诉性

对于行政奖励是否可诉的问题，笔者持肯定态度。同时认为，这一结论的得出并不需要其他的论证，而是依据我国行政诉讼制度的现有规定便可当然获得。尽管《行政诉讼法》第12条第1款第1～11项中并未明确将行政奖励纳入其受案范围，但其第12项作为一个兜底条款也规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”行为同样可诉。那么，行政奖励是否属于该项规定的范围之内呢？这就应当根据《行政诉讼法》所规定的受案标准来加以判断了。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；其第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”；《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”结合前述《行政诉讼法》第12条第1款第12项的规定，我们可以将行政诉讼的受案标准归结为以下几点：（1）职权标准，即被诉的行为必须是具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员实施的；

（2）行为标准，这包括两个方面，一方面要求被诉的是一个具体行政行为，另一方面法院只受理因行为违法而引发的争议；

（3）结果标准，被诉的行为必须侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，结合《行政诉讼法》第12条第1款第12项的规定，这种合法权益应当表现为人身权或财产权。根据上述分析，由于行政奖励违法而损害当事人合法权益的情形，当事人通过行政诉讼寻求救济是完全可能的，现实中也已有为数众多的案例发生。

（注：文中《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》已失效）

（摘自莫于川主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），中国人民大学出版社2015年出版，第256页。）

法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）

第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第一条　公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；