事业单位对外提供担保的效力｜高杉LEGAL

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事业单位对外提供担保的效力

作者｜李枭（广融达金融租赁公司法务）

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*本文经授权发布，仅代表作者观点，不代表其供职机构及「高杉LEGAL」立场，且不作为针对任何个案的法律意见*

实践中，事业单位对外担保的情形时有发生，对于事业单位的性质、是否以公益为目的存在大量的分歧，对于事业单位的设施是否属于社会公益设施的认定亦有不同的意见，而这两点的认定直接影响担保合同的效力。本文将结合已有的法律规定和最新的司法判例，对事业单位对外提供给担保的效力作简单的分析并提出自己的观点。

《担保法》第九条 学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。

《最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》（以下简称《担保法解释》）第十六条 从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的，如无其他导致保证合同无效的情况，其所签定的保证合同应当认定为有效。

《担保法》第三十七条第三款 下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；……

《担保法解释》第五十三条 学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。

一、事业单位的性质及分类

我国民法通则把法人分为企业法人、机关、事业单位法人和社会团体法人。法人的类型在各国的法律规定中不尽相同，而且随着经济社会的快速发展，新类型的法人也陆续出现。一般以设立的目的可以分为公益性法人、营利性法人和非营利性法人。公益性法人和非营利性法人的区别在于，公益性法人系为全体社会成员的利益成立的，不以营利为目的，而非营利性法人虽然不以营利为目的，但仅代表部分人或者集团利益，不代表全体社会成员的利益。（参见曹士兵著，《中国担保制度与担保方法》,中国法制出版社2015年第三版，第73页）

《事业单位登记管理暂行条例》第二条 本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。

《事业单位登记管理暂行条例》第六条 申请事业单位法人登记，应当具备下列条件：(一)经审批机关批准设立；(二)有自己的名称、组织机构和场所；(三)有与其业务活动相适应的从业人员；(四)有与其业务活动相适应的经费来源；(五)能够独立承担民事责任。

《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第四条 本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。

《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第六条登记管理机关向核准设立登记的事业单位颁发《事业单位法人证书》。

《事业单位法人证书》是事业单位法人资格的唯一合法凭证。未取得《事业单位法人证书》的单位，不得以事业单位法人名义开展活动。

另外依据2011年《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，按照社会功能的划分，将事业单位分为三个类别，承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务类别：（一）承担行政职能的事业单位。即承担执行决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位，认定行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央政策规定；（二）从事生产经营活动的事业单位，即所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位；（三）从事公益服务的事业单位，及面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。从事公益的事业单位又可分为公益一类事业单位和公益二类事业单位。公益一类事业单位是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。公益二类事业单位是指承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业务的服务，收益的使用按照国家有关规定执行。公益一类与公益二类事业单位的主要区别是，公益一类事业单位完全依靠财政拨款，而二类还有一定的收入。

结合上述文件的规定，事业单位是我国法律主体的一种，其依法设立，且能够以自己的财产独立对外承担责任，《事业单位法人证书》是事业单位法人资格的唯一合法凭证，主要有三大类：承担行政职能的、从事生产经营的及从事公益服务的事业单位。

二、事业单位对外提供保证

《担保法》第九条学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。

《担保法解释》第三条 国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。

《担保法解释》第十六条从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的，如无其他导致保证合同无效的情况，其所签定的保证合同应当认定为有效。

上海第一中级人民法院（2013）沪一中民六（商）终字第206号甲公路局与乙租赁公司等融资租赁合同纠纷上诉案中，法院查明，甲公路管理局系“濮阳市公路管理总段”更名而来，濮阳市公路管理总路段为事业单位，另外经查询也有相应的事业单位法人证书。法院判决，甲公路局作为担保人，作出担保的意思表示真实。关于甲公路管理局是否是公益性事业单位的问题。我国担保法规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位不得为保证人。甲公路局隶属于市交通局运输管理局，其包括公路管理、养护等在内的职责，属于代为行使部分行政管理职能，其设立并非以公益为目的，职责范围内的行为亦不产生公益效果，显然不应属于公益性事业单位。故甲公路局关于其是公益性事业单位，涉诉担保应属无效的观点，缺乏事实及法律依据，不能成立。

山东省高级人民法院（2016）鲁民终487号微山县隆丰物资有限公司与山东鲁路公路工程有限公司、济宁市公路管理局微山公路局企业借贷纠纷二审案中，二审法院判决，根据《担保法解释》第三条和第十六条的规定，事业单位除了以公益为目的的事业单位外，还有从事经营活动的事业单位。从事经营活动的事业单位为保证人的，保证合同应当认定有效。本案中隆丰公司提交的微山公路局登记管理信息公开情况显示，微山公路局登的业务范围是公路养护、公路工程建设等；经济来源为经费自费；具体经费来源为上级补助收入；该单位面向社会开展业务活动和经营活动。从该证据显示，微山公路局为事业单位法人，其具有社会公益职能，同时也面向社会从事经营活动。其对外签订的保证合同不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效合同，隆丰公司可以保证合同有效为由主张微山公路局承担连带清偿责任。

因此，事业单位对外提供保证的，不能一概认定为有效或者无效。判断的标准是事业单位是否以公益为目的，但实践中是否以公益为目的实难判断，有公益属性并不一定是以公益为目的。很多事业单位并不像《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》区分明确的三类事业单位，且相当数量的事业单位既具有社会公益职能，同时也面向社会从事经营活动。具体来讲，可以依据其从事的社会活动内容进行判断，实务中可以结合《事业单位法人证书》记载的宗旨和业务范围、经费来源范围（全额拨款、差额拨款、自收自支）、承担的职能、纳税证明、日常活动等进行判断。

安徽省高级人民法院（2012）皖民二终字第00148号中国农业银行安庆分行诉潜山县商务局市场服务中心金融借款合同纠纷案中，法院判决认为，根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定，事业单位应该是“为了社会公益目的”而设，其承担的职能是全社会服务，主要是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的单位，以及承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的单位。本案中的潜山县工商局市场服务中心和潜山县商务局市场服务中心，均系自收支的事业单位，其支出经费全部来源于自身的经营性收入，尽管具有对市场进行管理，为经营户提供服务的职能，但其是通过经营管理国有市场资产，收取市场设施租赁服务费等经营活动来履行该职能，因此不能视之为公益性职能单位。

可见，法院系综合考量事业单位是否以公益为目的，进而判断合同的效力。

三、私立学校、幼儿园、医院对外提供保证的效力

根据全国人大常委会法制工作委员会《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》（法工办发（2009）231号），私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上的不同，其公益属性是一样的。且依据《担保法》第九条规定，“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条第一款亦规定，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。

实践中，法院对于民办教育事业单位提供的担保效力的裁判尺度不一。

深圳市中级人民法院（2015）深中法民终字第76号深圳迪可可实业有限公司、惠州市南坛小学实验学校与陈飞忠、深圳市华融融资担保有限公司民间借贷纠纷二审案中，法院认定：南坛小学属于民办私立学校，其经费来源是各个投资人，其经营目的实盈利而非公益。此外，南坛小学对其合法取得的财产拥有全部权利，所得收益既可以作为投资人的经济回报，又能够独立承担民事责任，其并非属于《担保法》第九条规定的禁止担保的对象。南坛小学主张担保无效的上诉意见本院不予支持。

温州市中级人民法院（2016）浙03民终02349号）谷乐丰与乐清市柳市英童幼儿园、林乐微等民间借贷二审中，二审法院维持了一审法院的判决，即英童幼儿园属于民办幼儿园，英童幼儿园要求适用《担保法》第九条规定，依据不足，本院不予支持。借款发生时，林乐微作为英童幼儿园负责人，在借款协议书上担保人一栏加盖英童幼儿园印章，为自己的个人债务提供担保，未约定担保方式，英童幼儿园应当承担连带责任。

广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971民初14468号王旭加与林伯耀、王志芳民间借贷案中，法院判决：被告育林学校作为保证人问题。依照《中华人民共和国民办教育促进法》第三条规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。又依照《中华人民共和国担保法》第九条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人，因此育林学校为被告林伯耀、王志芳的案涉借款提供保证违反法律规定，应属无效。

安徽省高级人民法院（2015）皖民二终字第00025号樊青青、刘益民等与安徽省天源投资有限公司股权转让纠纷二审案中，法院认为：《中华人民共和国担保法》第九条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。本案中，文达学院作为民办高等院校，其办学具有社会公益性，依法不得作为保证人，其担保行为无效。

值得注意的是，2016年全国人民代表大会常务委员会对《民办教育促进法》进行了修改（2017年9月1日生效），其中第十九条中规定，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。新的规定实施以后，对上述案件的判决结果也会产生影响，鉴于篇幅限制，此处不予展开讨论。

卫生部、国家中医院管理局、财政部、国家计委《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发（2000）233号）将医疗机构分为非营利性医疗机构和营利性医疗机构。非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等；营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。

安徽省庐江县人民法院（2015）庐江民一初字第03478号查贵详与许乐平、庐江瑞德医院民间借贷纠纷一审案中，法院认为：庐江瑞德医院作为以公益为目的的民办非企业单位，不能作为担保人，其担保合同无效。

笔者对于上述法院的判决持保留意见。笔者认为，私立学校、幼儿园、医院等事业单位确实具有公益属性，但并不代表其以公益为目的。因此，《担保法》第八条规定的“公益目的”，在此处应有两层含义：一是为了不特定人的利益；二是非营利性。即指事业单位的收入应当是维持事业单位的自身发展，而不是将其产生的收益分配于投资者。鉴于实务中法院的裁判尺度不一，因此笔者建议对于私立学校、幼儿园、医院提供的担保应当慎之又慎，尽量不接受此类机构的担保。

四、事业单位对外提供抵押担保

《担保法解释》第五十三条 学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。

分析来看，公益法人的财产区分为公益财产和非公益财产，前者如教育设施、医疗卫生设施等，不能作为抵押物，自然亦不得作为质押物；后者如一般交通工具、收费学生公寓等，可以为自身债务设立抵押权，需要注意的是抵押担保所担保的债务必须是该事业单位自身的债务，不能是为第三人债务提供抵押担保。

可见，事业单位对外提供抵押的不能简单判定为无效，而是要区分抵押财产是否属于社会公益设施，判断标准一般以其存在的目的及实际用途作为判断标准。

安徽省高级人民法院（2012）皖民二终字第00148号中国农业银行安庆分行诉潜山县商务局市场服务中心金融借款合同纠纷案中，法院判决认为：社会公益设施，顾名思义应该是用于为公共利益服务的设施，其基本特征是不以营利为目的的。《担保法》第三十七条第（三）项规定的“其他社会公益设施”，通常认为是指不以营利为目的的图书馆、科技馆、博物馆、文化宫、敬老院、福利院等。案涉抵押物系潜山县农贸市场房屋及土地使用权，尽管其存在和运转情况涉及到一定范围内居民的生活，对社会公共利益有一定德影响，但用于抵押的房产系全门面房，该房产及用于抵押的土地使用权上的摊位全部被用于向经营户出租，原潜山县工商局市场服务中心和潜山县商务局市场服务中心作为自收自支的事业单位，其全部收入几乎来源于该抵押物的租金，因此，案涉抵押物不符合社会公益设施的基本特征，不属于社会公益设施。

五、关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押

实践中对于私立的学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的问题，物权法的相关规定较为明确。《物权法》第一百八十四条规定，“下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施”。全国人大常委会法制工作委员会在《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》（法工办发（2009）231号）中亦认为，私立学校、幼儿园、医院和办公学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上的不同，其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院中的教育设施、医疗设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第一百八十四条的规定，不得抵押。

北京市第四中级人民法院2016年发布金融借款合同纠纷十大典型案例之案例九：法院认定了B学院（民办学校性质）应当承担与A银行借款合同项下的违约责任。但是：驳回A银行要求对抵押物主张优先受偿的请求（抵押物为抵押人自有的土地使用权和地上建筑物（性质为教学楼和学生宿舍）。原因是B学院经民政部设立登记、受教育部管理的民办私立学校，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第3条的规定，具有公益性，其教育设施根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示意见》（法工办发（2009）231号）的规定，亦属于社会公益设施，按照《物权法》第184条规定，不得抵押。

江西省抚州市（地区）中级人民法院（2015）抚民二初字第20号九江银行股份有限公司抚州分行与江西省临川美佛儿国际学校、施守春金融借款合同纠纷一审案中，法院认为：被告江西美佛儿学校称该抵押房产属于教育设施，根据物权法及担保法的规定，不能用于债权抵押，该抵押行为无效。本院认为，本案中的被告江西美佛儿学校属“民办非企业单位”，《中华人民共和国民办教育促进法》第三条第一款规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”故被告江西美佛儿学校应系公益性的事业单位。根据《中华人民共和国担保法》第三十七条第三项的规定：“（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押。本案中约定抵押的房产中，抚房权证临区云字第××号房产系被告江西美佛儿学校的体育馆，属学校的教育设施，依法不得抵押，原、被告关于该房产设立的抵押权无效。产权证号临上××号房产系学校宾馆，属非教育设施，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》第五十三条关于“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效”的规定，该部分房产的抵押有效。

由此可见，实践中，私立性质的学校、医院等事业单位认定为公益性事业单位，以其教育设施、医疗设施以外的设施提供抵押的，依据《担保法解释》第五十三条的规定，抵押有效。

六、事业单位对外担保无效的法律后果

（一）相关法律规定

《担保法解释》第三条 国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。

《担保法》第五条第二款担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。

《担保法解释》第七条规定主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。

（二）典型案例

安徽省高级人民法院（2015）皖民二终字第00025号樊青青、刘益民等与安徽省天源投资有限公司股权转让纠纷二审案中，法院认为：《中华人民共和国担保法》第九条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。本案中，文达学院作为民办高等院校，其办学具有社会公益性，依法不得作为保证人，其担保行为无效。对此，债权人樊青青、刘益民、葛肖琴和担保人文达学院均应明知，故双方均有过错。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条规定，主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。因此，文达学院应在天源公司不能清偿债务部分的二分之一范围内向樊青青、刘益民、葛肖琴承担赔偿责任。

六、结语

综上所述，事业单位对外提供保证的，要区分事业单位的性质；事业单位对外提抵押、质押的，应当区分抵押物、质押物是否属于社会公益设施。笔者建议实务中，对于事业单位提供的担保应当特别关注。