监理签认工程资料的证明效力｜高杉LEGAL

法律人2023-05-11 10:20:140阅

题问：监理签认资料有何证明效力？

监理签认工程资料的证明效力及作用

作者｜云志（上海市锦天城（成都）律师事务所高级合伙人，建设工程类、公司类诉讼与非诉业务）

作者｜韩思放（上海市锦天城（成都）律师事务所律师，建设工程类、公司类诉讼与非诉业务）

*本文经作者授权发布，不代表其供职机构及「高杉LEGAL」立场与观点，且不作为针对任何个案的法律意见或建议*

在我国现行的法律体系中，《建筑法》明确了在我国推行建筑工程监理制度，并规定了监理单位在建设工程中的地位、作用。《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》中分别就监理单位在工程质量、安全生产等关键领域的管理和监督作用进行了具体规定。但必须承认的是，相关上位法的缺失以及建设工程专业性较强的特点，导致不少从业者甚至是司法审判人员对于监理单位的职责范围及权限仍存在较大模糊或不确定之处，甚至不少律师拿到监理签认的部分证据后即认为是“尚方宝剑”，部分审判人员也基于此大笔一挥，迳行裁判。

本文旨在通过分析相关法律法规、行业标准文件、合同示范文本并结合笔者的相关经验，对监理单位签认资料的证明效力在建设工程案件中工程量确认和支付价款这一细分问题上做一些简要探讨，以期与大家进行交流。

一、问题的提出

在一起案件中，案涉公路工程已经竣工且通车多年，但并未办理竣工。承包方起诉后，向法院提交了部分经监理签字盖章的工程计量资料。法院据此认为：监理签认资料即代表承包方主张的工程量已实际发生，因此发包方应当支付工程款。在审理过程中法院亦拒绝了发包方提出的鉴定申请，其理由为可以根据现有证据确定工程量及工程造价，无需进行鉴定，据此做出判决。

在承发包双方对工程量和价款有争议的情况下，仅有承包方上报的监理单位签认资料可否代表工程量已实际发生？监理单位的签认资料可否代表发包方对工程计量支付的意见？在上述案件中，法院是否可以仅依据监理签认的资料作为定案依据而取代工程鉴定……就以上问题，笔者希望与大家做进一步探讨和交流。

二、监理的定义及法律地位

分析上述问题前，首先应当明确监理的定义及其法律地位。从业人员口头上经常称呼的“监理”，在不同的语境下往往有着不同的含义。笔者认为至少可以包括以下几种含义：一、监理单位，即具有资质的从业机构；二、监理行为，即建设工程监理活动；三、监理人员，即与承发包方日常沟通联系，履行职责的总监理工程师、监理员等。

（一）定义

1、监理单位

原建设部发布的《工程建设监理规定》虽现已失效，但我们仍可以借鉴其中的相关定义。《工程建设监理规定》第十八条规定，“监理单位是建筑市场的主体之一，建设监理是一种高智能的有偿技术服务。监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系;与被监理单位是监理与被监理的关系。监理单位应按照‘公正、独立、自主’的原则，开展工程建设监理工作，公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。” 另外在住建部发布的国家推荐标准——《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）（简称《监理规范》）第2.0.1条规定，工程监理单位是指“依法成立并取得建设主管部门颁发的工程监理企业资质证书，从事建设工程监理与相关服务活动的服务机构。”《建设工程监理合同（示范文本）》（GF-2012-0202）第1.1.3条规定，“监理人是指本合同中提供监理与相关服务的一方，及其合法的承继人。”

根据上述文件的定义，不难看出监理单位至少包含以下内容：一、监理单位是依法成立并取得建设主管部门颁发的工程监理企业资质证书的专业服务机构，其具有一定的从业门槛和特定的资质要求；二、监理单位在与发包方订立合同后，专门从事项目监理及合同约定的特定服务。

2、建设工程监理活动

虽然在《建筑法》第四章使用独立章节的方式规定了“建设工程监理”的相关制度，但在《建筑法》中对建设工程监理活动并没有给出具体定义。《监理规范》第2.0.2条规定，“建设工程监理是指工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、造价、进度进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。”

再结合《工程建设监理规定》第三条和《示范文本》的规定后可知，第一，监理单位与建设单位之间是平等的委托与被委托之间的关系；第二，监理单位的职责、权限应当严格按照法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同的规定和约定，其中特别应重视监理合同的约定；第三，监理的主要职责包括“三控制、两管理、一协调及安全生产”，即质量控制、造价控制、进度控制、合同管理、信息管理、关系（组织）协调以及安全生产监督。

3、监理人员

监理人员的定义较好理解，即为从事监理工作的具体人员，包括总监理工程师、总监理工程师代表、专业监理工程师、监理员等等。《工程建设监理规定》、《监理规范》中都有对不同人员职责权限的详细规定，在此不赘述。

（二）特征

1、发包方与监理单位之间是平等的委托与被委托的合同关系。监理单位虽然是受发包方聘请，代表发包方实施工程监督以及行使监理合同中约定的职责，但监理单位与发包方是完全独立的民事主体，双方之间仅是合同关系。因此除法定职责以外，监理单位与发包方之间的权利义务应当以合同约定为准。监理单位只有在法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同约定的范围内行使职权，才是合法有效的。行业内的从业者以及部分审判人员不能因为监理单位由发包方聘请就简单认为监理单位的所有行为均代表发包方的意见。

2、监理单位的核心职责是监督。《建筑法》第三十二条规定，建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。第三十四条规定，工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。监理单位具有高度专业性，因此才受业主委托实施监督管理职责，监督施工活动是监理单位的核心职责。

3、监理单位作为第三方机构，应当坚持客观、公正的工作原则。《建筑法》第三十四条第二款规定监理单位应当客观、公正的执行监理任务，即不论是对发包方还是承包方，监理单位均应当实事求是、客观真实的完成监理工作，依靠自身专业、独立的判断，承担相应职业道德责任和法律责任。《工程建设监理规定》第十八条第三款规定，监理单位应按照“公正、独立、自主”的原则，开展工程建设监理工作，公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。

笔者认为，上述规定背后的立法本意，一方面建设工程项目往往涉及重大公共利益，在发包方及承包方可能因各自利益作出危害公共利益的行为时，需要相对公正的第三方机构对工程质量、进度进行把关。虽然监理单位是由发包方花钱聘请，但不代表监理单位仅代表发包方的利益。监理单位实际上应当起到客观公正的第三方作用。另一方面，发包方可能对专业的工程建设不甚了解，需要依靠专业的机构协助其完成部分工作，因此聘请监理单位参与到项目工程中，可以代表发包方有效实施监督和管理。但这并不能影响和改变监理单位的独立性和公平性。

三、处理相关问题时应当着重把握的几个关键点

（一）不同岗位监理人员的职责权限不同，签认的证据资料具有不同的证明效力

在《监理规范》第3.2条中，总监理工程师包含有15项工作职责，同时规定如审查施工组织设计、施工方案、下发开工令、暂停令和复工令、组织审核竣工结算和竣工验收、办理索赔等关键性工作不得委托总监理工程师代表，只能由总监理工程师进行。专业监理工程师包含12项工作职责。监理员包含5项工作职责。在实践中，如果发包方与监理单位签订的《监理合同》中有特殊约定，也应当依照合同约定处理。

因此在相关案件的办理中，在审查监理签认证据的有效性时，首先应当核实签字人员的身份、职责是否符合合同约定，是否存在非有权人员进行签字的情形。例如合同约定变更资料有且仅有总监理工程师进行签字盖章后才有效，那么仅有现场监理员或专业监理工程师签认而没有总监理工程师的签认，显然不能完全代表监理单位对变更资料的全部意见。

例如在最高院（2014）民一终字第69号青海方升建筑安装工程有限责任公司与青海隆豪置业有限公司建设工程施工合同纠纷案民事判决书中，法院认为：“双方有争议的工程变更、签证项目均由监理单位指派的监理人中冯永贵签字确认，该部分鉴定价格为1451136.16元。根据方升公司提交的《藏文化产业创意园项目监理部拟进场人员名单》，冯永贵系监理单位指派的总监代表，双方有争议的工程鉴证单均系冯永贵签署。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十九条‘当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量’的规定，冯永贵作为总监代表，又是现场唯一监理，其在工程签证单上的签字，是对本案建设工程现场施工情况的真实反映。因此，其签署的工程签证单能够证明变更、签证项目的实际发生，变更、签证的工作量应当予以认定。”

（二）监理单位进行工程计量时，应当注意核查承包人申报的工程范围是否符合合同约定的计量、计价范围

鉴于目前国内大量工程使用工程量清单计价方式，即投标人报价时仅填写工程量清单中单价，最终结算时发包方以清单单价结合实际完成的工程量进行结算。这也就造成了承发包双方在关于结算的纠纷和争议中，对实际完成工程量的确定至关重要。

在承包方上报的计量和支付资料中，是否只要经过监理单位签认的都属于合同约定的应当由发包方支付工程价款的范围？上述思路是不少从业者甚至是司法审判者的固有思维，但笔者持否定意见。

暂举一个简单例子：假设合同约定由承包方开挖一个直径为5米的隧道，但承包方因为技术操作原因挖出了直径为10米的隧道。此时工程量确实有显著增加，如果增加的工程量也经过了监理单位的签认，此部分的工程量是否可以计价呢？笔者认为应当区分来看。第一，允许超挖范围内的工程量可以计量。在合同组成部分技术规范中，对于隧道开挖会规定一部分的允许超挖值。在招投标阶段投标报价未考虑允许超挖范围时，如果承包方在允许超挖范围内进行的超挖，即便超过了工程量清单范围，此部分也应当计量并支付。

第二，如果在投标阶段，招标人有要求或投标人的报价中已经包含了超挖部分可能产生的工程量，即投标人的报价比正常开挖所产生的价格要高。此时在计算工程量时，超挖部分因为在投标报价时已有考虑，因此不再单独计价。

第三，在上述例子中，承包方实际开挖的范围显然已远远超过了允许超挖值，此时虽然有监理单位的签认材料，但笔者认为发包方仍有理由拒绝支付。因为此时的工程量已经超过了合同约定的范围。上述观点在《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第8.2.1条也有规定，“工程量必须以承包人完成合同工程应予计量的工程量确定。”即最终应当按照合同约定的条件进行计量，也就是说有些工程可以计量但不一定可以计价。

（三）对实际工程量的确认属于“法定”的发包方权利，但可以通过合同约定将权利授予监理单位；确认工程款的权利始终由发包方享有。

住建部发布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条规定，“承包方应当按照合同约定向发包方提交已完成工程量报告。发包方收到工程量报告后，应当按照合同约定及时核对并确认。”第十七条规定，“发承包双方应当按照合同约定，定期或者按照工程进度分段进行工程款结算和支付。”在现行的位阶较高的部门规章中，并没有直接规定监理单位具有审查确认承包方上报工程量的权利。

但是例如在《标准施工招标文件》“通用合同条款”第17.1.4（3）条约定，“监理人对承包人提交的工程量报表进行复核，以确定实际完成的工程量。”在国家标准《监理规范》第3.2条规定，专业监理工程师和监理员具有对工程计量和复核的权利。第5.3.1条也很好的解释了在计量与支付时监理单位与发包方之间的关系：第一步，施工单位在上报工程量和支付金额后，专业监理工程师对施工单位上报的工程款支付报审表中提交的工程量和支付金额进行复核，确定实际完成的工程量，提出到期应支付给施工单位的金额，并提出相应的支持性材料。第二步，总监理工程师对专业监理工程师的审核意见进行审核，签认后报建设单位审批。第三步，总监理工程师根据建设单位的审批意见，向施工单位签发工程款支付证书。由此可知，在《监理规范》和《标准施工招标文件》“通用合同条款”中均规定了监理单位可以确定承包方实际完成的工程量。即当承发包双方在承包合同中有约定，监理单位可以对承包方上报的工程量进行计量和审核时，此时监理单位签认的相关计量材料可以作为一份证明力较高的证据，证明承包方实际完成的工程量。

但应当注意的是，笔者倾向性认为，即便监理单位已经对承包人上报的工程量进行计量以后，是否按此计量结果进行支付，仍属于发包方的权利。对此观点，可以参考《监理规范》中仍然使用在监理单位“确定实际完成工程量”后仍要报建设单位“审批”的表述；《标准施工招标文件》“通用合同条款”第17.3.3条中，“经发包人审查同意后，由监理人向承包人出具经发包人签认的进度付款证书。”

例如在江苏省高级人民法院（2017）苏民再472号扬州五星设备安装工程有限公司与江苏驿都国际大酒店有限公司建设工程施工合同纠纷再审民事判决书中，法院认为：“据此，监理公司的职责主要是对工程质量进行监督、对工程量进行确认，即使涉及工程款的支付，也仅是在工程施工合同约定的工程造价范围内审核，并经驿都公司的审核确认后方可支付工程款（进度款）。五星公司提交的《工程款支付证书》虽有监理方的签字确认，但未有建设方驿都公司的审核确认，且载明的工程款数额超过合同约定的数额，不能作为认定工程进度款的计算基数。”

又如在江西省赣州市中级人民法院(2015)赣中民一终字第288号刘某某等诉赣州淦龙旅游开发有限公司建设工程施工合同纠纷案民事判决书中，法院认为：“根据2008年4月26日签证单（施工方、监理方均签证盖章，建设方未签字盖章）的签证内容及监理方的签证意见表明，淦龙公司在具体10项分包项目中使用了刘某某的材料属实。虽然淦龙公司作为建设方未在签证单中签字盖章，但是，监理方在该签证单中签证意见能够代表建设方对工程现场的工程量等事实内容进行核实、签证，属于其职责范围。同时，监理方的签证意见亦明确载明：“项目内容属实，但如何计价付费请工程部审定”。据此，监理方的签字、盖章行为仅能对该签证单中工程量的产生的确认，至于如何计价付费，属于建设方与施工方协商的内容，监理方在未获得建设方的特别授权的情况下，其签字行为并不能代表建设方对该签证单中计费标准的认可。”

（四）各级人民法院对监理签认证据采取较为谨慎的态度。监理单位的签证意见虽然一定程度上能够反映工程现场的工程量等事实，但其签认意见不能代表发包方对工程造价、变更内容的确认。

例如《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第十条规定，“工程监理人员在签证文件上签字确认的效力如何认定?工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力，涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施工合同对监理人员的授权另有约定的除外。”

在最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》中有如下表述：“监理工程师签认工程月报表的行为，可否推定为建设单位认可?就一般情况而言，监理工程师签认的工程量月报表属于书证，具备民事诉讼法意义上的证据效力，但不发生签证效力。首先，建设部颁布的《工程建设监理规定》第14条规定：‘工程建设监理一般应当按照下列程序进行：(一)编制工程建设监理规划;(二)按照工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则;(三)按照建设监理细则进行监理;(四)参与工程竣工预验收，签署建设监理意见;(五)建设监理业务完成后，向项目法人提交工程建设监理档案资料。’按照上述规章规定，监理工程师不具备签认工程决算月报表的法定职责。其次，审核监理合同约定内容。如监理合同约定监理工程师具备签署工程月报表职责，此约定对承包人并不发生效力;只有在施工合同中有此约定，才对承包人发生签证效力。建筑市场上，在施工合同中签有此约定的情况基本不存在。第三，看交易惯例。如施工过程中，监理工程师具有签认施工月报表的工作惯例。对签认的结果，各方当事人未提出异议，唯独对一份或几份签认结果不认可，应当认定此签认行为构成了表见代理行为，应当认定监理工程师对施工月报表的签认效力。除上述情况外，监理工程师对施工月报表的签认行为，不发生签证效力。”

由此可见，最高院对监理签认的如工程量月报表等资料，认为其仅属于书证，具备证据效力，但不属于签证。而要想满足《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十九条的签证文件，必须经过承包方双方的共同确认，或者承包方有其他证据证明发包方同意其施工。

（五）审判人员在适用监理签认相关证据时，应当尽量分辨此类证据的真实性、合法性，避免“盲目”适用。

虽然《建筑法》规定了监理单位不按照监理合同约定履行监理义务，或者与承包单位串通谋取非法利益，给建设单位造成损失的应当承担赔偿责任。但是不得不承认，在业内仍存在不少监理单位收到利益影响，在未严格开展旁站、巡视等监理职责的情况下，即签认了施工单位上报的计量文件。甚至有不少工程项目在已经交工后，承包方又拿出各项索赔、变更资料找监理签字，此时工程已经结束监理也要撤场，监理人员可能存在“睁一只眼闭一只眼”草草签字盖章“了事”等情况。对于此类证据，如果审判人员不加分辨直接予以确认，必然会使作出的法律判决与客观事实大相径庭。

事实上，谎言总归会有破绽。在此种情况下，审判人员也应当“小心翼翼”的审查当事人提交证据的真实性、合法性，当存在重大可疑情况时也可以申请专家证人、司法鉴定等方式查明事实。监理单位也应当规范自身行为，约束己方人员，避免监理人员的“虚假”签认给自己未来带来不必要的麻烦。

四、对监理单位签认证据的证明效力分析以后，笔者尝试对各从业主体提出以下几点建议，以便各方在出现争议以前或产生争议后，能够准确适用相关证据。

（一）发包方、监理单位应重视承包方上报的计量及支付确认工作，在合同约定的时间内给出审核意见。相关变更、索赔、正常计量中监理签认证据也应当满足合同约定的程序和条件。

财政部和建设部发布的《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）第十三条第（二）项规定，“1、承包人应当按照合同约定的方法和时间，向发包人提交已完工程量的报告。发包人接到报告后14天内核实已完工程量……2、发包人收到承包人报告后14天内未核实完工程量，从第15天起，承包人报告的工程量即视为被确认，作为工程价款支付的依据，双方合同另有约定的，按合同执行。”《标准施工招标文件》“通用合同条款”第17.1.4（6）条中规定，“监理人应当在收到承包人提交的工程量报表后的7天内进行复核，监理人未在约定时间内复核的，承包人提交的工程量报表中的工程量视为承包人实际完成的工程量，据此计算工程价款”。

随着近年来我国的法律法规、标准文件和示范合同中越来越多的借鉴国际行业标准（例如FIDIC合同版本）的经验，从而对发包方、监理单位、承包方工作要求的时限性越来越明晰。因此各方在签订合同后，也应当准确参照合同中约定的时间节点开展工作，办理相关手续，以免违约或失权。发包方、监理单位不仅应当在实体上确定工程量的计量与支付，还应当满足合同约定的程序和条件。笔者认为对程序的要求也将逐步成为司法审查的重点。

（二）如果发包方想要保留计量及支付价款的最终决定权利，应当在项目专用条款中予以强调和明确，以免因约定不明造成审判人员适用固有思维直接认定监理签认证据。

鉴于目前现行法律法规、部门规章中对监理单位、发包方的计量权限没有充分明确，建议各方可以在合同的专用条款中，特别是对监理单位的权责范围进行细化和明确。同时可以明确约定承包方所完成工程的计量及支付，监理单位审核后必须由发包方进行最终确认。

（三）重视监理签字人员的权限范围

不论是承包方还是发包方，均应当重视监理人员的权限范围，对待监理人员签字的资料，也应当提前掌握和了解签字人员的身份。当签字人员没有权限且不构成表见代理时，即便承包方取得了部分监理人员的签字资料，也有可能在未来诉讼、仲裁中达不到想要的目的。

（四）重视相关证据收集的完整性、关联性

许多承包方在施工时，往往不注意收集和留存相关证据的原件，这也会导致在后期索赔时发包方对承包方提交复印件的真实性提出抗辩。另外，承包方在上报单项的工程签证、申报单、报批表时，存在仅在首页由监理人员签字、盖章，而对附件材料则没有相应的意见。从严格意义上讲，此种证据的证明力也会受到影响。因为对方很有可能提出有监理签认的首页不能完整代表全套证据的真实、合法、有效，此时仍建议在制作该类证据时可以要求监理单位在每一页签字、盖章确认并加盖骑缝章。

五、结语

在施工活动进行中，承发包双方均应重视监理单位签认资料的合法性、合约性，妥善保留相关证据。监理也应避免“随意”盖章签字带给自己的执业风险。在诉讼、仲裁过程中，审判人员更要全面审查案件事实及合同约定的条件，切勿看到存在监理单位的签认证据就可以“万事大吉”。