【建纬观点】建纬贵阳助力贵州工程总承包规范化发展迈上新台阶——解读《管理办法》的六大核心内容和十五大亮点

卢安龙

建纬（贵阳）律师事务所主任、全国律协建房委委员、贵州省人民检察院监督员、贵阳市中级人民法院案件质量审查专家库成员、贵阳仲裁委员会仲裁员、赣江新区国际仲裁院仲裁员。

宋晓霞

建纬（贵阳）律师事务所执行主任、贵州律协建房委委员、贵州省人民检察院听证员、贵阳仲裁委员会仲裁员、赣江新区国际仲裁院仲裁员。

近日，贵州省住房和城乡建设厅、贵州省发展改革委联合印发《贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（试行）【黔建通通（2023）27号文】（以下简称《管理办法》），自2023年5月1日起施行。《管理办法》的制定约花10月时间。在2016年2月，中共中央、国务院即印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出深化建设项目组织实施方式改革,推广工程总承包制。2017年2月国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017] 19号），再次提出要加快推行工程总承包。据此，住建部市场监管司组织上海市建纬律师事务所起草了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称12号文），会同国家发改委一同论证并于2019年12月23日颁布。

为贵州工程总承包项目实践的需要，为促进贵州省工程总承包事业健康发展，提高工程建设质量和经济效益，2022年6月24日，贵州新基石建筑设计有限责任公司及上海市建纬（贵阳）律师事务所，接受贵州省住建厅建筑业管理处委托（后泰禾云工程咨询有限公司也加入起草小组，共同协助），结合当地实际起草《贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》、《贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标标准文本》、《贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包合同专用条款》等规范性文件。在省住建厅莫金玲处长、发改委文顺进处长、总所朱树英院长、韩如波副主任等领导支持帮助下，经三家单位共同努力，顺利完成了任务。2023年4月11日，贵州省住房城乡建设厅、省发展改革委正式印发《贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法 （试行）》【黔建建通（2023）27号】通知。

《管理办法》的出台，符合贵州省对工程总承包事业发展的要求，将对贵州省解决工程总承包已有政策与实践之间的诸多问题，利于统一解决省内各地方关于工程总承包的政策性规定存在的矛盾冲突。总体上讲,《管理办法》的落地将让贵州工程总承包规范化发展迈上新台阶！对促进贵州省工程总承包的健康发展有着积极的意义。

一、聚焦《管理办法》六大核心内容

《管理办法》分为4章,包括总则、工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施、附则，共34条，主要规定了六大核心内容：

（一）明确了工程总承包范围

《管理办法》的适用范围为贵州省行政区域内新建、扩建、改建的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动及其监督管理,工程总承包范围为勘察、设计、采购、施工或者设计、施工等阶段总承包，工程总承包单位对质量、安全、工期和造价等全面负责。针对贵州特殊的地质情况，工程总承包范围可包含勘察，同时明确了“工程总承包单位与建设单位签订的合同中包含勘察阶段的，应当在合同中明确因不可预见的地质条件引起的工程费用和工期变化责任的承担主体。”

（二）明确了工程总承包项目发包和承包的要求

《管理办法》规定，鼓励政府投资项目、国有资金投资项目和装配式项目优先采用工程总承包方式。鼓励工程总承包项目率先在规划、设计、施工等阶段应用建筑信息模型（BIM）技术。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，但同时规定对于投资估算简单、技术较为单一的政府投资项目，可酌情在工程可行性研究报告获得 批准后发包。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包；企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同,建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，并在合同中合理约定风险分担内容。建设单位在招标文件中提出履约担保要求的，应当同时提供工程款支付担保。

（三）明确了工程总承包单位中勘察单位可以作为联合体成员

《管理办法》要求，工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程勘察、设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的勘察单位、设计单位和施工单位组成联合体。为了减少风险，《管理办法》明确“勘察（如包含）、设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定由设计单位或施工单位为牵头单位”，勘察单位不能担任牵头单位。

（四）在力促遵循公平原则的前提下细化了总包负总责内容

《管理办法》规定，工程总承包单位承担由于工程总承包单位自身原因造成的 工程费用和工期变化的风险。以此对应12号文中的由建设单位承担的风险包含的“因建设原因造成的工程费用和工期变化的风险。”同时明确“风险分担的具体内容以及范围应当在工程总承包合同中约定。不得采用无限风险、所有风险以及类似语句约定计价中的风 险内容以及范围。”力促遵循公平原则。

（五）明确了建设单位的质量责任

除工程总承包单位应当对其承包的全部工程质量、安全、工期和造价全面负责,分包不免除其责任。工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任外。《管理办法》明确，建设单位对工程总承包项目工程质量负首要责任。

（六）明确了工程总承包结算原则

《管理办法》明确，采用固定总价合同的工程总承包项目，在对工程竣工结算进行审核时，只对工程总承包合同约定可以调整的情形，以及非承包单位原因引起的发包人要求等变更，导致的合同 价款费用调整部分进行审核，对通过招标投标确定的固定总价部分不再另行审核。不得通过审核的方式降低工程总承包单位设计优化、改进施工方案和合理化建议等方式获得的利益。并鼓励工程总承包项目进行过程结算。

二、盘点《管理办法》十五大关注亮点

（一）明确了工程总承包可以包含工程勘察。

《管理办法》第三条明确，工程勘察内容由建设单位和承包单位根据项目具体情况，确定是否纳入工程总承包范围。同时规定了“工程总承包单位与建设单位签订的合同中包含勘察阶段的，应当在合同中明确因不可预见的地质条件引起的工程费用和工期变化责任的承担主体。”

（二）规定了装配式项目优先采用工程总承包。

《管理办法》第六条第三款规定，鼓励政府投资项目、国有资金投资项目和装配式项目优先采用工程总承包方式。鼓励工程总承包项目率先在规划、设计、施工等阶段应用建筑信息模型（BIM）技术。

（三）明确了技术单一的政府投资项目可在可研获得批准后发包。

采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，对于投资估算简单、技术较为单一的政府投资项目，可酌情在工程可行性研究报告获得批准后发包。其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总 承包项目发包。

（四）明确了“关键设备的性能指标和规格”的发包人要求内容。

在《管理办法》第九条第四项发包人要求中明确了关键设备的性能指标和规格。招标文件的编制应当具备完备性和科学性。其应当列明发包前完成的基础资料，明确招标的内容及范围、招标人与中标人的责任和权利、分包的内容、最高限价或其计算方法以及编制依据、明确建筑信息模型（BIM)技术、装配式技术要求、履约担保等内容，也即主要信息应当全面、完备、清晰，以避免招标文件出现错误、疏漏而导致重新招标、中标无效、招标失败等不利后果.同时,在充分考虑工程总承包项目的规模、技术标准、潜在投标人情况、进度安排、履约期限等因素的基础上，科学地划分标段，谨慎地设置投标人资格条件。

（五）明确了公开项目建议书、可研报告的途径。

《管理办法》第十一条明确政府投资项目，当招标人将审批通过的全部成果资料（如项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件等）随招标公告一并公开发布的，其项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位可以参与该工程总承包项目的投标。

（六）明确了工程总承包项目投标文件编制的最短时间。

《管理办法》第十三条明确规定了投标文件的编制时间，编制工程总承包项目投标文件的时间系指自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止的期间。对于施工总承包模式，根据《招标投标法》第24条的规定: “招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间;但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。”对于工程总承包模式，本条明确自招标文件发布之日起至投标人提交投标文件截止之日止，可行性研究报告批复后发包的，最短时间不得少于45日；初步设计文件批复后发包的，最短时间不得少于30日。

（七）明确了风险合理分担范围。

《管理办法》第十五条明确了建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险，我国《民法典》第6条规定:“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。”第151条规定：“一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”在住建部、国家发改委12号文的基础上，增加了“工程总承包单位承担由于工程总承包单位自身原因造成的工程费用和工期变化的风险。”以此与12号文“因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化”互相公平对应。为了公平起见，避免一方利用优势地位约定不公平的条款，出现不公平的现象，故本条同时规定了“风险分担的具体内容以及范围应当在工程总承包合同中约定。不得采用无限风险、所有风险以及类似语句约定计价中的风险内容以及范围。”

（八）明确了项目中岩土工程条件不明的地下分部分项工程，在施工实施中有较大调整风险的分部分项工程，采用单价组合式计价。

《管理办法》第十六条明确了工程总承包项目宜采用总价合同或总价与单价组合式合同，鉴于贵州的特殊的地质情况，单价部分通常用于岩土工程条件不明的地下分部分项工程以及在施工实施中有较大调整风险的分部分项工程。

（九）细化了合同价格形式并强调限额设计。

《管理办法》第十六条细化了合同价格形式并强调限额设计。在传统的施工总承包模式下，承包人往往以“低中标、勤索赔、高结算”的策略实现盈利的目的，这在一定程度上导致发包人投资控制的预期目的无法实现。而工程总承包的目的包含控制投资。工程总承包模式采用固定总价，也是国际上尤其是FIDIC黄皮书（设计--施工总承包）、银皮书（设计--采购--施工总承包）的计价惯例和主要特征。但是，因政府投资项目需要履行财政投资评审、概算报批等程序要求和公开透明的基本原则,要对预（概）算的真实性、准确性、完整性等进行审核，加之政府投资项目概算的投资控制与财政评审、政府审计关系的现状，故本条中规定对政府投资项目可以结合项目的具体情况合理确定价格形式。此外，为保证依法必须招标的项目最终合同价格是合理具有优势的，还规定了应在充分竞争的基础上合理确定。并特别强调采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。以单位指标报价的可视为总价合同。工程总承包单位应当按照发包阶段对应的投资估算或者概算进行限额设计，严格控制工程总价。所谓限额设计，就是按照批准的可行性研究报告和投资估算，在保证质量、功能要求的前提下，控制初步设计；按照批准的初步设计作概算，控制施工图设计和预算。

（十）规定了可以分阶段办理施工许可手续。

《管理办法》第十八条规定了工程总承包项目施工许可手续办理方式。由于施工模式的不同，传统的施工总承包模式难以满足总承包项目施工许可手续办理问题，为了解决此问题，特规定建设单位可以一次性申请领取工程总承包项目施工许可，也可以分单体、分部分项领取施工许可。施工许可证以及其申请表中应注明工程总承包单位和工程总承包项目经理。以此解决施工许可证只能登记狭义“施工单位”，而不是“工程总承包单位”或联合体形式。

（十一）强调了工程总承包单位人员配备要求。

《管理办法》第二十条对工程总承包单位人员配置提出要求，项目管理机构设置的根本目的是产生组织功能，实现工程总承包项目管理的总目标。工程总承包单位要完成总承包的全部内容，就必须定义勘察（如包含）--设计--采购--施工的主要事项，设立项目管理主要的部门、岗位和职责。工程总承包单位以项目管理机构作为工程管理的各种信息、各项决策的交汇点，发挥其突出的总协调作用，加强对设计、采购与施工的协调管理，实现对工程总承包项目的有效管理控制。也只有设置结构合理的项目管理机构并配置符合条件的项目经理及管理人员，本条对“管理人员”进行了细化，明确为“设计负责人、施工负责人，配备技术、质量、安全、进度、造价（含劳资）、设备和材料等现场管理人员，”项目管理机构才能够充分发挥作用,采取有效的“对施工质量、安全生产、工程进度、工程投资、劳务用工管理、承发包市场行为等负总责”的管理措施，实现对承接的工程总承包项目的有效管理和控制。

（十二）明确了联合体中标牵头单位的责任。

《管理办法》第二十四条明确了联合体牵头单位应当切实担负组织和推进工程项目的责任，按照相关规定和工程项目管理要求配置项目经理、技术负责人以及质量、安全等关键岗位人员，会同联合体成员单位建立项目管理团队、健全工作机制，在联合体成员单位完成的勘察文件（可包含）、设计文件、工程资料上共同签章，负责施工现场安全生产标准化、质量管理标准化、现场人员实名制管理等工作。

（十三）明确了固定总价合同工程结算审核范围。

《管理办法》第二十八条明确了固定总价合同工程结算审核范围，工程总承包模式的目的是将设计施工深度融合，提高工程建设效率，虽然国际惯例一般采用总价形式，但是也并非绝对要求。国内建设项目投资资金大量源于政府投资，这与国际上以私人投资为主的工程建设市场情况有很大不同.根据《政府投资条例》规定，政府投资项目的项目单位应当编制初步设计，并将初步设计及其提出的投资概算报投资主管部门审批。按照《财政投资评审管理规定》的规定，财政部门仍然需要对工程预算的真实性、准确性、完整性和时效性进行审核，同时还需审核工程建设各项支付的合理性、准确性，如采用总价合同形式，且承包人在设计阶段进行设计优化，就存在施工图预算与合同总价存在差异是否符合财政投资评审的准确性要求，《政府投资条例》规定的政府投资项目结余资金收缴国库如何操作等问题,从而产生争议。再则，就工程款支付方面，如合同确定的是按照形象进度付款,当某一形象进度完成时实际完成的产值与合同约定的形象进度支付比例的工程款存在差异时，是否符合财政评审合理性、准确性要求，同样也有争议。因此，本条规定了采用固定总价合同的工程总承包项目，在对工程竣工结算进行审核时，只对工程总承包合同约定可以调整的情形，以及非承包人的原因导致的设计变更导致合同价款费用调整部分进行审核，对通过招标投标确定的固定总价部分不再另行审核，不得通过进行审核的方式降低总承包单位设计优化、改进施工方案和合理化建议等方式获得的利益。

过程结算，是指工程项目实施过程中，发承包双方依据合同，对结算周期内完成的工程内容(包括现场签证、工程变更、索赔等)开展工程价款计算、调整、确认及支付等活动。本条鼓励工程总承包项目进行过程结算。

（十四）明确了合同解除后工程价款结算方式。

《管理办法》第二十九条明确了合同解除后，总承包单位如何结算价款问题。本条主要是为了解决承包人已完成的阶段成果或工程符合发包人要求的情况下,工程总承包合同解除后双方之间的价款结算问题。从尊重当事人意思自治的角度出发，有约从约，没有约定的情况下，从公平原则和保护守约方利益的角度出发分别处理。依据我国《民法典》第五百六十六条、第五百七十七条及第五百九十二条等规定，本条明确了因工程总承包单位原因解除合同的，后续工程项目建造费用高于合同约定部分，超过部分由原工程总承包单位承担，由工程总承包单位承担责任。

（十五）明确了工程总承包合同中可约定解决争议的评审方式以及评审规则，以便于及时解决争议。

《管理办法》第三十三条对工程总承包争议评审进行了规范，工程总承包之核心亮点，就是“设计与施工深度融合”，解决传统设计施工平行发包“两条腿”的打包问题，分歧固然会出现，那么采用争议评审的方式，把分歧矛盾纠纷及时化解在工程实施中，就尤为必要。

争议评审机制是建设工程全过程纠纷处理的特色制度，指在工程开始或进行中，由当事人选择独立的评审专家,就当事人之间发生的争议及时提出解决建议或者作出决定的一种争议解决方式。争议评审并非解决争议的必须程序,但国际上已被多个国际金融机构和各类合同范本推荐或规定采用，其优势主要在于较传统方式专业度及效率更高，更有助于维护当事人双方间的关系以确保项目的经济效益和社会效益。

工程总承包合同中可约定争议评审小组的确定方式、争议评审的程序、争议评审员的报酬分担、争议小组的决定、争议小组决定对合同当事人的约束力等具体事项。

三、结语

工程总承包模式是国际上广泛釆用的成熟的建设工程模式，其本身具有精简招标程序、减少管理层级、化解项目风险、统一权利责任、提升推进效率、降低工程造价、缩短建设工期、保证工程质量等优点。但结合贵州的地质的特殊情况，聚焦痛点难点问题，《管理办法》的出台，将有力推动贵州工程建设组织实施方式改革，促进建设项目勘察、设计、采购、施工阶段工作深度融合，提升工程建设质量和效益，对让贵州工程总承包规范化发展提上新日程！

序号

《住建部房屋建筑和市政基础设施项目总承包管理办法》（12号文）

《贵州省房屋建筑和市政基础设施项目总承包管理办法（试行）》【黔建建通（2023）27号】

建纬（贵阳）律所卢安龙、宋晓霞律师解读

备注

第一章 　总则

1

第一条

为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制定本办法。

第一条

为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，促进建设项目设计、采购、施工阶段工作深度融合，提高项目建设水平，提升工程建设质量和效益，根据住房和城乡建设部、国家发展改革委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）、《关于加快建筑业转型升级高质量发展的若干意见》（黔府办函〔2019〕112号）等规定，结合我省实际，制定本办法。

【条文主旨】

本条结合贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包实践的现实情况，就《管理办法》的“制定目的和制定依据”作出了具体规定，对《管理办法》的其他条文具有指导性作用。

【条文解析】

“规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动”是《管理办法》制定的立足点，“促进建设项目设计、采购、施工阶段工作深度融合，提高项目建设水平，提升工程建设质量和效益”是进行工程总承包管理的根本目的。

《管理办法》的规范层级为规范性文件，其制定应符合上位法的规定，故其制定依据应为相关法律法规、建市规〔2019〕12号文以及黔府办函〔2019〕112号。

与住建部办法不一致的用红色标注

2

第二条

从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理，适用本办法。

第二条

贵州省行政区域内新建、扩建、改建的房屋建筑和市政基础设施项目，采用工程总承包方式进行建设和实施监督管理的，适用本办法。

【条文主旨】

本条阐明了《管理办法》的“适用范围”，即市场主体在贵州省行政区域内从事新建、扩建、改建的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动,以及主管机关实施对上述工程总承包活动的监督管理时，均适用《管理办法》。其限定了《管理办法》全篇的适用范围，是后续条文的重要基础。

【条文解析】

《管理办法》的性质为地方性的规范性文件，其制定的首要目的是规范市场主体从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动。同时，规范性文件作为行政机关执行法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式,在政府管理中发挥着不可替代的作用。行政机关必须在法定权限范围内行使职权，不得超越法定职权范围行使法律没有授予的权力，这也是依法行政原则的根本要求之一。因此，行政机关对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动进行监督管理也应适用此《管理办法》。

与住建部办法不一致的用红色标注

3

第三条

本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

第三条

本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设 单位签订的合同，对工程勘察（可包含）、设计、采购、施工、试运行或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

工程总承包单位与建设单位签订的合同中包含勘察阶段的，应当在合同中明确因不可预见的地质条件引起的工程费用和工期变化责任的承担主体。

【条文主旨】

本条是对“工程总承包定义”的规定，核心内容在于：一是对工程总承包承包范围的定义，尤其注明可包含工程勘察；二是工程总承包单位对质量、安全、工期、造价等负总责的规定。

【条文解析】

工程总承包模式虽然在国际工程中已经被广泛采用，但在国内尤其是在房屋建筑与市政基础设施项目工程中并未得到规范的发展，由于多年以来一直沿用传统的DBB（设计--招标--建造）模式，“工程总承包”尚属于一个全新的概念,因此在目前推广工程总承包之际，工程总承包的内容范围是首要需要明确的问题。首先，从字面含义上来讲，“工程总承包”属于一种工程项目组织实施方式,在现阶段并非一个明确的法律概念，且实践中尚未形成共识,需从国家层面进行引导和规范;其次，国家推行工程总承包是对完善工程建设组织模式、提升工程建设质量和效益的一种尝试,因此对于工程总承包模式的监督管理与传统模式相比存在一定的创新举措,哪类模式适用《管理办法》需要进行明确；最后,针对贵州特殊的地质情况，明确了“工程总承包单位与建设单位签订的合同中包含勘察阶段的，应当在合同中明确因不可预见的地质条件引起的工程费用和工期变化责任的承担主体。”

与住建部办法不一致的用红色标注

4

第四条

工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

第四条

工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境, 不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

【条文主旨】

本条是对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动具有统领作用的原则性规定，反映了目前对工程总承包活动对“合理分担风险” “工程质量和安全”“节约能源与保护生态环境”等方面的重视。

基本原则在实施过程中具有指导条文解释和条文推理、补充条文漏洞、强化相关文件的调控能力；作为确定行使自由裁量权合理范围的依据，可以防止由于适用不合理的规则而带来的不良后果等功能。在工程总承包项目实施过程中，因风险分担、质量、安全、环境保护及其他事项出现问题、发生纠纷时，若《管理办法》无可适用的相关具体规则条文，应按照本条款的“基本原则”进行解释和适用。

【条文解析】

本条规定了《管理办法》下的总承包活动所应遵循的基本原则。除工程总承包作为典型的民商事活动应遵循的“合法、公平、诚信”及“不得损害社会公共利益和他人的合法权益”等一般性民法原则外，进一步结合房屋建筑和市政基础 设施项目工程总承包活动的特点，规定了“合理分担风险原则”、“工程质量和安全原则”以及“节约能源与保护生态环境原则”。

民法典将原“诚实守信原则”更改为“诚信原则”

5

第五条

国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。

县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。

第五条

省住房城乡建设主管部门对全省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。省发展改革主管部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。

市（州）、县（市、区）住房城乡建设主管部门负责本行政 区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程 总承包）活动的监督管理。市（州）、县（市、区）发展改革主管部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区 域内履行相应的管理职责。

【条文主旨】

本条规定了主管部门职责，并以此保证了管理办法具体实施的效果以及权威性。

【条文解析】

本条明确了省住房城乡建设主管部门（省住房和城乡建设厅）对全省范围内、市（州）、县（市、区）以上地方人民政府住房城乡建设主管部门对地方范围内的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动有监督管理的责任；市（州）、县（市、区）发展改革主管部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。

根据省住房城乡建设主管部门及省发展改革主管部门的职权进行描述

第二章 　工程总承包项目的发包和承包

6

第六条

建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。

建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。

第六条

建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。

建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。

鼓励政府投资项目、国有资金投资项目和装配式项目优先采用工程总承包方式。鼓励工程总承包项目率先在规划、设计、施工等阶段应用建筑信息模型（BIM）技术。

【条文解析】

本条规定了工程总承包模式的适用项目，以及鼓励应用建筑信息模型（BIM）技术。

【条文解析】

本条文共三款，第1款旨在明确赋予建设单位自主决定是否采用工程总承包模式的权利，并且给出建设单位决定是否采用工程总承包模式的参考范围规定，明确指出对于某一项目是否采用工程总承包的模式,建设单位应当根据项目的具体情况和建设单位自身的管理能力等合理进行选择。

第2款规定了适宜采用工程总承包模式的项目情形，有明确的建设内容、成熟的技术方案等。实践中项目具体情况与建设单位特定需求会有不同,还可能存在其他条件需要在工程总承包项目发包时明确。例如，住房与城乡建设部《关 于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）规定发包条件包括:建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等。

第3款规定了鼓励采用工程总承包模式的项目范围，鼓励应用建筑信息模型（BIM）技术的项目范围。

红色字体为新增内容

7

第七条【发包条件】建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

第七条【发包条件】

建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。

采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。

采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，对于投资估算简单、技术较为单一的政府投资项目，可酌情在工程可行性研究报告获得批准后发包。其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总 承包项目发包。

政府投资项目不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。

【条文主旨】

本条是对工程总承包发包阶段和条件的一般规定，是为了规范建设单位进行工程总承包发包前应当履行的基本建设审批程序而制定；明确了建设工程发包前应当完成的工作;并结合我国工程实际，以不同的投资类型的行政管理要求为基础，制定了不同的发包阶段和对设计阶段的要求。

【条文解析】

该条文是以国务院《关于投资体制改革的决定》（国发［2004]20号）（以下简 称《投资体制改革的决定》）、《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府投资条例》及12号文为基础，并以住建部以及发改委有关政策规定为依据的。

本条文根据投资项目类型的不同，规定了不同投资项目的发包阶段，主要包括两层含义：

1.建设单位完成项目审批、核准或备案程序是项目进行工程总承包发包的前提,应严格区分企业投资项目和政府投资项目。企业投资项目发包是时间节点应当在核准或备案后，具体应当是核准或是备案，应严格按照《企业投资条例》及相关规定执行；而政府投资项目应进行区分，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包,例外情形一是对于投资估算简单、技术较为单一的政府投资项目，可酌情在工程可行性研究报告获得 批准后发包。二是按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

2.应深刻理解企业投资项目和政府投资项目发包阶段不同的内在逻辑。对于政府投资项目，要求在完成初步设计后发包，除了为和上位法《政府投资条例》的相关规定保持一致外，更是从投资控制角度的考量。当项目完成初步设计后, 项目的投资概算也相应确定,此时发包对于控制政府投资项目的资金投入、避免严重超概有重要意义。而对于企业投资项目，为响应企业“放管服”的大政方针, 对企业投资项目从事前监管向事中事后监管延伸，通过核准或备案进行项目形式审查。但企业自身宜从提高投资效益、把控投资风险角度出发，在项目具备实质发包条件后再进行发包。

另外，明确了政府投资项目不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。

与住建部办法不一致的用红色标注

8

第八条【发包方式】建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

第八条【招标发包条件】

建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

工程总承包项目范围内的勘察（如有）、设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当釆用招标的方式选择工程总承包单位。

【条文主旨】

本条第1款对工程总承包的发包方式进行了规定，在采用工程总承包的模式进行发包时，仍然适用《招标投标法》《招标投标法实施条例》《必须招标的工程项目规定》等相关规定，针对依法必须招标的工程应当依法进行招标,对于非依法必须招标的工程，可由发包人（建设单位）自行选择是否采用招标方式选定承包人，若发包人对非必须招标项目决定不采用招标方式的，可以通过直接发包形式选定 承包人。

本条第2款是关于应当通过招标方式确定工程总承包单位的项目范围，《招标投标法》《招标投标法实施条例》等相关法律法规是针对勘察、设计、施工、监理、工程有关的重要设备、材料采购及服务等某一单项内容招标，因此设计、采购、施工的必须招标规模标准存在不同的规定。但工程总承包同时包含了勘察（如有）、设计、采购、施工等多项内容,在多项工程内容招标标准不一致的情况下，实践中对于工程总承包项目如何把握招标范围和标准存在不同理解,因此本条款对依法必须招标的工程总承包项目的范围进行进一步说明，即当“勘察（如有）、设计、采购或者施工”中其中存在—项属于依法必须招标的，整个工程总承包项目应当通过招标方式选定承包人。

【条文解析】

在住房和城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市 〔2016〕93号）中对工程总承包商的选定即发包方式进行了规定，工程总承包企业的选择。建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。因为《招标投标法》及实施条例并未直接规定工程总承包模式必须招标的范围和标准，所以工程总承包项目的发包方式，关键要看建设项目范围内的勘察（如有）、设计、施工、采购本身是否属于我国招标投标法律、行政法规以及国务院发改委相关文件规定的必须招标的范围和标准，如果其中一项必须招标，则建设单位应当就工程总承包项目进行招标发包。如果不属于必须招标的项目，建设单位可以选择采用招标方式发包，也可以直接发包。

与住建部办法不一致的用红色标注；

9

第九条

建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，主要包括以下内容：

（一）投标人须知；

（二）评标办法和标准；

（三）拟签订合同的主要条款；

（四）发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；

（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；

（六）投标文件格式；

（七）要求投标人提交的其他材料。

建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。

第九条

建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，工程总承包招标标准文本由省住房城乡建设主管部门发布，主要包括以下内容：

（一）投标人须知；

（二） 评标办法和标准；

（三） 拟签订合同的主要条款；

（四） 发包人要求。列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、产能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收、主要和关键设备的性能指标和规格等的明确要求；

（五） 建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；

（六） 明确建筑信息模型（BIM）技术、装配式技术要求；

（七） 明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法以及编制依据；

（八） 投标文件格式；

（九） 要求投标人提交的其他材料。

建设单位在招标文件中提出履约担保要求的，应当同时提供工程款支付担保。

【条文主旨】

本条文明确了工程总承包项目招标文件编制需要包含的基本内容及招标标准文本由省住房城乡建设主管部门发布，并突出“建设单位在招标文件中提出履约担保要求的，应当同时提供工程款支付担保。”

【条文解析】

招标文件是招标人向潜在投标人发出的要约邀请文件，也是指导招投标活动全过程的纲领性文件。招标文件编制的质量直接影响招投标活动的效率和效果。因此，建设单位应当依据工程总承包项目的特点和实际需求编制招标文件。

招标文件的编制应当具备完备性和科学性。其应当列明发包前完成的基础资料，明确招标的内容及范围、招标人与中标人的责任和权利、分包的内容、最高限价或其计算方法以及编制依据、明确建筑信息模型（BIM）技术、装配式技术要求、履约担保等内容，也即主要信息应当全面、完备、清晰，以避免招标文件出现错误、疏漏而导致重新招标、中标无效、招标失败等不利后果。同时,在充分考虑工程总承包项目的规模、技术标准、潜在投标人情况、进度安排、履约期限等因素的基础上，科学地划分标段，谨慎地设置投标人资格条件。

此外，招标人设置有最高限价的，应当在招标文件中进行明确。工程总承包项目宜采用总价合同，而最高限价是招标人能够承受的最高价格。根据《招标投标法实施条例》第27条第3款规定“招标人设有最高投标限价的,应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价”，最高投标限价应当在招标文件中公布，也即向潜在投标人明示了招标人的承受能力，也便于投标人能够合理评估其投标报价的合理性。

根据工程的具体情况，投标人如有其他需要特别说明的情况或要求的；《招标投标法》《招标投标法实施条例》等法律、法规规定的招标文件中应当包括的内容, 应当在招标文件中予以明确。

与住建部办法不一致的用红色标注；

时值建纬贵阳办公室成立两周年，谨以此文，祝贺建纬（贵阳）律所成立两周年，基业常青，事业长虹！

END