【建纬观点】深度解读《上海市城市更新指引》（上）

自2021年9月《上海市城市更新条例》（以下简称“《更新条例》”）颁布以来，业界对城市更新领域后续的几份细则文件翘首以待，在经过了数轮征询后，2022年11月12日，由上海市规划和自然资源局牵头制定并与市住房和城乡建设管理委员会、市经济与信息化委员会、市商务委员会联合颁布了《上海市城市更新指引》（以下简称“《指引》”）。该《指引》作为与《更新条例》承上启下的重要文件，将指导全市城市更新实施，规范上海市城市更新活动的有序开展。

撰文律师有幸参与了《指引》从征求意见稿到正式稿的修订和征询过程，因此，尝试在《指引》颁布后，深度解构该文件，以期此篇解读能有助于读者和所有参与实施上海市城市更新的单位、市场主体更深入地理解《指引》的内在逻辑与深层含义。

01第一部分指引文本解析

根据撰文律师参与的《上海市城市更新指引（征求意见稿）》的修订过程，对比征求意见稿，本次正式颁布的《指引》较之征求意见稿有所变化，从之前的五十三条调整为四十二条。《指引》全文共分六章，除总则、附则，主文分别规定了“区域统筹更新、零星更新、保障措施、监督管理”等四项主要内容，此外，《指引》的附录中还附注了“名词解释”。

一、总则部分重点

总则部分主要明确“城市更新的目的、指导思想、适用范围、总体目标、重点任务、城市更新方式、市政府及各级行政机关职责、专家委员会职责、城市更新信息系统功能”等。其中，专家委员会的工作内容在第二部分另行解读。

其中值得注意的重点分别是：

1、符合规划是贯穿《指引》全文的主线。《指引》第二条明确“以《上海市城市总体规划（2017—2035年）》为引领”，全文多次提到无论是统筹更新还是零星更新，均以符合现行生效的规划为前提条件，作者认为虽然这是城市管理者的必然要求，但同时，结合现行的国土空间规划的统一要求，在很多零星更新的个案项目中，无论是历史上的生效规划、还是正在变化中的规划方案，都会带来很多意想不到的现实问题。

2、《指引》明确的城市更新方式为两种。更新方式主要聚焦区域统筹更新与零星更新，并在后续专章论述，而微更新并非《指引》主要聚焦点，全文也未对微更新作任何系统化的程序规定，可见，微更新还是按照一般民法规则、建筑领域规则处理，不涉及土地、规划的任何调整事项，不在《指引》的规范范围。

3、城市更新涉及行政机关众多，职责重点不同。

市级层面：市政府负责审议更新重大事项；而市自规局、市住建委、市经信委、市商务委分别为各自条线工作的主责部门（具体见图），另有包括交通、生态环境、市容绿化、水务、旅游文化、应急管理、民防、科技、民政、发改、财政、金融、税务、国资等14个市委办局予以配合。

根据《指引》，区政府职责有显著强化，具体负责细化区级城市更新政策文件，包括统筹主体遴选、土地价款确定规则；编制区更新行动计划、组织遴选统筹主体、组织认定更新方案。从职能分配上看，市级各机关主司审批、管理、协调职能，区政府主司具体更新工作推进和开展。可以得出的结论是上海城市更新将政府端的行政管理职能与具体工作开展按照市、区两级予以分层安排。

特别需要指出的是，此处的区政府作为一类行政主体的代指，也包含了作为市人民政府派出机构的特定地区管委会，典型的有如临港新城管委会、临港新片区管委会、上海化学工业区管委会，而不包括各个区政府的派出机构。根据此行政授权，管委会在其辖区范围内，有权行使区政府职能，依法推进城市更新活动。

二、区更新行动计划、区域统筹更新重点内容

《指引》第二章明确了更新行动计划编制、区域更新的基本流程等，与征求意见稿相比，正式稿去掉了专章形式的“更新行动计划”和“更新统筹主体”，将这两章内容直接整合进正式稿的“区域更新”一章中，用四个条文予以规定。区域更新一章中最主要的是以下几点内容：

1、更新行动计划与区域更新方案的关系

更新行动计划与区域统筹更新既是互为表里，又是纲举目张的关系。更新行动计划的主要内容就是要明确三件事，“哪里要更新、怎么定规划、怎么选主体”。因此区政府编制更新行动计划是“纲”，要划示更新区域、明确规划设计条件、明确统筹主体的确定方式，且所有的区更新行动计划均须报市政府审定。

1）区更新行动计划中理论上应当包含不少于一个划示的更新区域，每个更新的区域不少于一个街坊（一个街坊是市政道路的围合，可以是一块或数块宗地）。

2）理论上规划设计条件应当与正在生效的控制性详细规划相同，但考虑到区域统筹更新本身就具有区域空间整合优化属性，统筹利益调整现行控制性详细规划指标是大概率事件，符合规划也是指符合调整后的规划。

3）统筹主体的确定方式后文专章讨论。

2、区域更新方案要点

根据划示的更新区域，区域更新方案主要包括规划实施方案、利益平衡方案和全生命周期管理清单。其中，规划实施方案包括土地使用、开发强度、空间管制、道路交通、公共要素建设等开发指标；利益平衡方案包括产权归集措施、土地利用方式、实施主体、实施时序、资金筹措等；全生命周期管理清单包括运营管理、绩效、物业持有要求等。

1）规划实施方案中的公共要素建设要求是上海城市更新的特点，公共要素在区域更新方案中属于充分条件，在零星更新中更是属于必要条件，未来会成为城市更新方案实施的重要利益交换机制和方案平衡机制。

2）对比《指引（征求意见稿）》，将利益平衡方案做了概括化表述，去除了土地成本测算的内容，土地利用方案也没有做展开表述。土地利用方案大致应包括地块的实施方式、供地方式、供地计划安排与收益估算，其中的任何一个内容均可以再做细化扩展。

据撰文律师预计，此处做概括化表述，不意味着区域更新方案中不需要做土地成本测算，不但会包含土地成本，更会包含土地利用方案的其他细节，此处的概括只是将该项具体工作内容交由区域更新方案具体制订，或者在后续还会推出的《区域更新方案编制办法》等其他文件中予以明确。

3、区域更新的意见征询、评审与审定

区域更新方案编制过程中，统筹主体应与区域内物业权利人充分协商，听取专业主管部门、利害关系人意见，组织专家委员会专家评审。统筹主体报送区域更新方案时，应当附具物业权利人、专业主管部门、利害关系人和专家意见的采纳情况。

首先，此处的与物业权利人的协商是利益统筹协调的过程，包含了产权归集，也包含了可能的利益互换、规划联动等高阶内容，是整个区域统筹更新中最有难度和技术含量的工作，是对统筹主体工作能力的巨大挑战，这要求统筹主体既能给出区域整体发展的未来蓝图，也要尊重法律权利、尊重历史沿革，在法律框架内，将可能运用到包括但不限于“回购、收购、置换、征收、扩大用地、土地分宗并宗、建筑翻建重建、股权合作、协议控制、规划联动”等各种类型的法律行为和利益机制，来最终完成区域统筹更新的目标，这复杂的过程几乎是不可避免的。

其次，区域更新方案必须征询利害关系人意见。利害关系人是民法上的概念，《民法典》中多处有所提及。值得注意的是征询利害关系人意见不是征求其同意，而是附上意见内容，具体如何采纳，征询程序如何，意见未被采纳的反馈机制，如何明确利害关系人范围等细节，都是需要继续细化与明确的。撰文律师未来将单独撰文阐述区域更新中利害关系人的范围认定、征询机制等法律问题。

最后，区域更新方案由区规划部门报区政府审定，若涉及已批控详规划修改的，区政府审定前，还需经市规划部门同意。也就是“规划不动，区政府定；要动规划，市规划局同意”。

区域更新方案是整个上海城市更新项目具体落实文本中最重要的文件，既需要多个高阶文件支持，也涉及多个审批机关和城市更新专家委员会同意，还需要物业权利人、利害关系人的意见征询等，是结合多利益主体、多维度理念的综合型方案。

三、零星更新重点内容

据撰文律师了解，上海市未来还将出台以“零星更新”为主要规范内容的细则文件，因此，《指引》中主要是明确了零星更新的基本原则、申请流程和重点内容。这里主要分析以下两点：

1、公共要素的提供是零星更新项目进行规划调整的必要要素

根据《指引》第二十九条第二款，零星更新可以提供公共要素为前提，按规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。这里的鼓励措施是指规划做增益性调整；提供公共要素是指公共要素的新增或改善；公共要素本身则包括四大类共14种的公共利益要素，具体为：“1）公共绿地、广场、公共通道等公共空间；2）文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利等非营利性公共服务设施；3）道路、公共停车场、公交场站等交通设施；4）供应、环境卫生、消防等市政设施。”

也就是说，但凡要发起具有规划增益性的零星更新，需要选择提供此14种公共要素的优化或改善方案，否则规划增益型的零星更新几乎不可能得到批准，也不符合城市更新的本来目的。

另外，这四大类共14种的公共利益要素的表述在《指引》的“附录：名词解释”中，其表述虽然是列举式，但其立法目的也包含其他符合前述大类（即“公共空间、非营利性公共服务设施、交通设施、市政设施”等非营利类公益设施）的公共利益要素。

2、零星更新的启动申请、方案编制审定

零星更新是物业权利人或市场主体（即“申请人”）自发向区规划部门申请基本信息，编制更新方案并报区政府审定后实施的一种城市更新方式。

1）这里的基本信息申请，是物业权利人申请城市规划、地籍信息、物业权利状态、支持政策等有关基础信息，在此基础上编制项目更新方案。

2）这里的物业权利人，是指不动产物权人；这里的市场主体，是指与物权人签署零星更新合作协议的市场化主体，即可以是代甲方、代建方、合作方、物权交易合同受让方、或者物业权利人的股权方，甚至可以是包租方。

因对零星更新的市场主体并未做任何限定，零星更新的申请人可以是各种市场化主体，但必须具有与该零星更新物业权利人签署的合作更新协议或者交易协议，此类合同在法律框架下签署，受法律保护。合作更新协议或交易协议应当具备很多应有要素，后续专章分析。

3）与区域更新不同，零星更新方案不需要制作利益平衡方案。零星更新只涉及到自有物业的权利人，其程序源自自发申请，程序相对简便，但仍需具备经认定的规划实施方案、明确实施主体和全生命周期管理清单。规划实施方案具体应包括依照规划优先实施公共要素方案和其他符合已批规划的开发实施方案。实施主体可以是物业权利人、物业权利人和市场主体之联合体、受物业权利人委托的市场主体、以协议方式取得房地产权益的市场主体。

尤其值得注意的是，最后一种“以协议方式取得房地产权益的市场主体”应当被认定为是物权交易合同的利益主体（即合同相对方之一，而其法律关系实质为债的关系，是《指引》对债权人利益的明文界定和保障），按照《指引》的上下文判断，该物业的不动产物权并未变更登记，即：未完成物权变动。此处法律关系界定很重要，一旦零星更新进程不顺，或后续开发建设过程中发生纠纷，参与各方务必明确各自的法律地位与权利定性。

四、更新保障措施要点

《指引》第四章保障措施，内容涵盖丰富，操作手段灵活，总共包含四项保障内容、两项政策支持、三项管理要求。撰文律师重点解析其中几项要点：

1、规划增益要与公共利益增益挂钩

在规划保障部分，无论是区域更新还是零星更新，只要涉及规划利益增益（包括但不限于提升容积率、调整规划用地性质、调整限高、建筑密度、绿化率、重置或延长土地使用年限，甚至不排除放松物业产权分割限制、多元化产品类型监管等），都需要更新主体（包含区域统筹主体、零星更新物业权利人）提供对应的公共利益增益，即：需要增加、优化、改善更新项目中的公共利益。尤其是零星更新，几乎是必要条件；而区域统筹更新因涉及产权归集和利益平衡，本就存在较强的政府导向和公共利益优化属性，在区域更新方案中已有体现。

此外，这里的公共利益还分为“硬件、软件”两个层面，一是“硬件”：是指不动产，要增加公共要素建筑量，提供新增的非营利公共设施，增加公益性质不动产。二是“软件”：是指若零星更新项目对地区功能、品质提升有重大贡献，如巨额税收贡献、先进产业整合、高品质总部落户等，也可以视作对公共利益的贡献，以换取规划利益的增益。

2、用地保障是“多功能工具箱”

《指引》第三十条共702个字，规定了六种特殊用地规则与一种不动产登记特别规定，是对上海过去的土地开发、城市建设规则的重大突破，也是在《更新条例》立法下的重要细化。经笔者梳理解构，这些特别规定主要包括：1）有条件协议出让；2）组合供地；3）扩大用地；4）规划保留地块更新项目不办规划用地手续；5）补地价规则及优惠原则；6）有条件重置土地年限规则；7）不动产交易合同权利人按共同申请办理首次登记。

这六种特殊用地规则基本都有一些附加条件，符合条件的才能援用该项规则。其中，更新项目土地按协议出让供地的条件很高，须经市政府同意，一般项目较难援用。组合供地的具体细节还需配套文件明确，扩大用地已经有部分案例正在实施，但关于扩大用地的边界、扩大用地的物权权利人界定等问题，也需要进一步明确。

值得一提的是“规划保留地块更新项目不办用地手续”的规则。主要是指不改变原有规划、也不改变任何用地指标、建筑量指标等，在原有用地基础上，可以不办土地手续，直接开发更新。这处突破较为实用，过去此类项目拆除重建或者建筑物做结构层面的整合更新，实务中批复难度很大，均需要重新办理土地规划征询手续，建筑管理领域也极为严格，此项政策的出台，为市区内老旧项目的更新作出很好的政策法规支持，可以直接办理新建、改建建筑手续。

另外，很显然，“不动产交易合同权利人按共同申请办理首次登记”的规则是一种非常特殊的规定。《指引》首次通过条文的形式，明确了零星更新中的市场主体与物业权利人签署的交易合同，是“不动产交易合同权利人”，其权利本质是中债权，但在物权登记领域给予特殊便利，即“按共同申请办理首次登记”（而非过户登记），那么该市场主体则可以按照首次登记直接办理全新的不动产登记，为规划调整后重新计算土地年限、拆除重建的报建程序等提供地方法规政策依据。但在税务角度，此处的首次登记是否能够部分节税，还是仍需要按照不动产交易全额缴纳全部税种，还需要后续明确。但此种规则，已然是不动产登记领域的一项重要创新举措。

3、建设标准及综合指标可适当放宽，但消防安全是底线

在确保消防安全的前提下，因历史风貌保护、旧住房更新、重点产业区域转型需要，可以另行制定建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套的标准。此三类更新项目，风貌保护常见于旧改项目，其与旧住房更新、重点产业区域转型均带有一定的公益属性，因此，在更新建设标准领域可给予适当放宽。

4、资金保障、金融与税费政策支持

在资金领域，因区政府从编制更新行动计划并划示更新区域开始，即成为城市更新的主要推动力量，其区域更新的资金来源可以是财政预算支出、政府性基金支出、地方政府债，也可以是被选定为统筹主体的企业自筹资金。

但税费领域的政策支持依然是城市更新领域的痛点和难点。城市更新包罗万象，实际上存在很多种开发、建设的组合形式，土地整理或产权归集模式也多种多样，很多不动产更新的合作形式都会被税务机关认定为商业交易而收取不动产交易税，常见的具体税种涉及“企业所得税、增值税、土地增值税、契税、印花税、附加税”等，那么一定会增加更新中统筹主体与各个物业权利人协商并相互整合、产权归集的成本与难度，这方面《指引》提出后续具体细化措施由发展改革和税务部门另行制定，具体措施尚未出台，应予以重点关注。撰文律师认为，在国家严控税务管理的大背景下，城市更新只有做大蛋糕，不动存量，提高增量，才能获得税务部门的支持。

5、释放存量工业用地作为国资考核范畴

《指引》第三十七条明确，国企应积极承担自主更新任务。应积极向市场释放存量土地，促进资产盘活。国资委应建立考核机制，将存量低效用地盘活作为国资考核范围。

因上海特殊的历史沿革，上海解放后，50年代没收的外资资本、反动资本家资产大部分被分配到当时的政府机关、军队和大型国企。改革开放后，尤其是90年代，部分机关和事业单位转制，国资企业得到进一步整合，形成很多手握大量历史存量资产的国资企业集团，其中大多数为工业用地，这些也是上海195、198产业用地的主要来源。如果该考核机制在国资委正式采用，则从源头上强化了国企对外释放存量用地的动力，优化或改变国企集团因资金缺乏、主业不符合等原因，缺乏主动更新意愿，造成事实上的土地利用低效现象。

五、全生命周期管理

《指引》第五章全生命周期管理主要关注两个内容：

1、全生命周期管理的具体内容。全生命周期管理具体包括九个内涵，并且无论在区域更新或是零星更新方案中都必须体现：1）更新项目功能；2）改造方式；3）建设计划；4）运营维护管理；5）项目绩效；6）更新物业自持比例；7）持有年限；8）节能环保；9）公共要素建设节点，并将前述管理要求清单纳入城市更新信息系统。

此外，更新项目涉及用地手续办理的，应当将土地全生命周期管理要求纳入建设用地使用权出让合同。

2、时间管理。《指引》规范了两种时间管理要求，我们可以把它归纳出两个层次：一是失格时效，二是方案有效期。

所谓失格时效，是指统筹主体必须在规定的时限内完成区域更新方案编制，未完成的，可申请延期，若批准延期后仍未按时完成的，将直接失去统筹主体资格。

所谓方案有效期，是指区域更新方案、零星更新方案，均将在报送区政府审定时安排方案有效期，实施主体（可以是统筹主体、物业权利人、签约市场化主体）在有效期内未完成更新方案的，更新方案将失效。

值得注意的是，无论是失去统筹主体资格，还是更新方案失效，将会带来何种法律关系变化和影响，《指引》并未明确。尤其是实施方案，若实施到中途，市场主体已经开展了大量具体工作，投入了巨额资金，更新方案失效势必引起重大利益博弈，这方面应当在相关协议中予以明确。

邹翊

建纬律师事务所自然资源与基础设施部合伙人。业务领域：土地成片规划与开发、土地一二级联动、房地产开发、建设工程与土地房地产领域争议解决、大型企事业单位搬迁、旧改及城市更新、大宗房地产项目交易与并购、不动产基金等。

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作者 | 邹翊

编辑 | 建纬品牌部