【建纬观点】《水利工程建设项目管理总承包管理规范》解读（下）
石鹏
上海市建纬律师事务所律师。一级造价师，毕业于北京大学力学系工程班，工学学士。曾在国土、住建、交通等政府部门工作多年，加入建纬后致力于建设工程诉讼和非诉讼业务，曾参与住建部和国家发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的起草工作以及国家发改委“政府投资项目事中事后监管制度研究”课题工作。
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进入21世纪以来，伴随着我国企业不断的走出去和国外行业相关经验和模式的走进来，整个建筑行业的改革发展一直在深入持续的推进过程当中，这也得到了政策和法规层面的支持和鼓励。从国家政策层面而言，国务院办公厅于2017年2月21日印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），要求进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展，为新型城镇化提供支撑，并提出完善工程建设组织模式；从全国建筑业的行业主管部门而言，原建设部早在2003年2月13日就印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号，以下简称“30号文”），指出工程项目管理是国际通行的工程建设项目组织实施方式，积极推行工程项目管理是深化我国工程建设项目组织实施方式改革、提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场秩序的重要措施；就水利工程的对口管理部门而言，水利部办公厅于2021年3月19日发布了《关于印发2021年水利工程建设工作要点的通知》，明确要积极有序推行项目管理总承包等方式，研究出台政策措施，培育发展市场主体，明确各方职责权益。
由此可见，水利工程建设项目管理总承包的施行和推广是我国工程行业，特别是水利建设专业方面组织实施方式改革创新的一部分，而中国水利水电勘测设计协会于2021年9月29日发布的团体标准《水利工程建设项目管理总承包管理规范》（标准编号：T/CWHIDA0019-2021，以下简称《管理规范》）则可以认为是该模式具体落地实施的坚实一步。考虑到工程行业组织实施方式改革创新的体现不仅仅是项目管理总承包模式，还有很多其他的模式也在探索和推广过程中，这些模式之间的相似点和不同点具体在哪里是今后具体进行相关工作的关键所在。因此，本文的下半部分将通过具体比较目前在水利工程实施当中重点推广的项目管理总承包模式和代建模式这一视角，来具体解读《管理规范》，以期能够取得更深刻的认识。
项目管理总承包模式和代建模式本身从概念定义角度即存在明显的区别。对于项目管理总承包模式，“30号文”的定义是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务；《管理规范》作为水利行业的团体标准，则定义为“对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程的或若干阶段的项目管理并总价承包的管理模式”。对于代建模式，水利部于2015年2月16日发布的《水利工程建设项目代建制管理指导意见》（水建管〔2015〕91号，以下简称《代建指导意见》）则将其定义为政府投资的水利工程建设项目通过招标等方式，选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目建设管理单位，负责项目的建设实施，竣工验收后移交运行管理单位的制度。由此可见，水利工程的项目管理总承包模式和代建模式从定义方面即存在明显的区别，但两者之间的主要区别还不止于此，具体还包括：
一、从单位职责的角度而言，水利工程的代建单位相较于项目管理总承包单位在招投标、合同洽谈签订、组织项目实施等方面拥有更大的权限。
对于项目管理总承包单位职责，根据《管理规范》，项目管理总承包单位的职责通过项目管理总承包机构来实现，项目管理总承包机构具体的工作则包括：协助建设单位开展项目前期文件的报批及工程准备，项目征地拆迁、及时提供场地及其他建设条件落实，办理工程质量与安全监督手续等工作（第四章“项目管理组织和责任”4.2.3）；依据建设单位授权的管理范围、工作内容对勘察设计单位进行合同履约管理（第四章“项目管理组织和责任”4.2.4）；依据建设单位授权对监理单位的合同履约进行管理（第四章“项目管理组织和责任”4.2.5）；组织项目建设招标，择优选择施工单位、材料和设备供应商，负责招标项目实施过程中合同洽谈与签订工作，对所签订的合同实行全过程管理。
对于代建单位的职责，《代建指导意见》第（十三）条规定：“1．根据代建合同约定，组织项目招投标，择优选择勘察设计、监理、施工单位和设备、材料供应商；负责项目实施过程中各项合同的洽谈与签订工作，对所签订的合同实行全过程管理。2．组织项目实施，抓好项目建设管理，对建设工期、施工质量、安全生产和资金管理等负责，依法承担项目建设单位的质量责任和安全生产责任。3．组织项目设计变更、概算调整相关文件编报工作。4．组织编报项目年度实施计划和资金使用计划，并定期向项目管理单位报送工程进度、质量、安全以及资金使用等情况。5．配合做好上级有关部门（单位）的稽察、检查、审计等工作。6．按照验收相关规定，组织项目分部工程、单位工程、合同工程验收；组织参建单位做好项目阶段验收、专项验收、竣工验收各项准备工作；按照基本建设财务管理相关规定，编报项目竣工财务决算。竣工验收后及时办理资产移交和竣工财务决算审批手续。7．代建合同约定的其他职责。”
由此可见，水利工程的代建单位依法依约承担了建设单位的部分职责，在招投标、合同洽谈签订、组织项目实施等方面相较于项目管理总承包单位拥有更大的权限，项目管理总承包单位所承担的工作体现出更多的协助、咨询成分。
二、从单位应具备的条件而言，《代建指导意见》作了较为详细的规定，而《管理规范》的相关条文则较为宽泛。
对于水利工程代建单位应具备的条件，《代建指导意见》第（六）条所提要求包括：“1．具有独立的事业或企业法人资格。2．具有满足代建项目规模等级要求的水利工程勘测设计、咨询、施工总承包一项或多项资质以及相应的业绩；或者是由政府专门设立（或授权）的水利工程建设管理机构并具有同等规模等级项目的建设管理业绩；或者是承担过大型水利工程项目法人职责的单位。3．具有与代建管理相适应的组织机构、管理能力、专业技术与管理人员。”并且还在第（七）条规定了禁止性条件：“近3年在承接的各类建设项目中发生过较大以上质量、安全责任事故或者有其他严重违法、违纪和违约等不良行为记录的单位不得承担项目代建业务。”
对于水利工程项目管理总承包单位应具备的条件，《管理规范》第2章“术语”2.0.3对于项目管理总承包单位的定义中表述为“具备项目管理总承包主体资格”，并且在条文说明的对应条目进行了详解，项目管理总承包单位应“具有与工程规模相适应的工程设计资质或总承包资质的项目管理单位，或者由具备相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。
虽然《管理规范》对于项目管理总承包单位应具备的条件所作规制较为宽泛，但并不代表现实当中对于项目管理总承包单位的要求较低，实际上，建设单位应根据法律法规及《管理规范》在具体确定项目管理总承包单位的前置招投标或其他程序中提出更加具体、严格、有针对性的要求。
三、从工作涵盖阶段而言，《管理规范》明确了项目管理总承包单位可以承担缺陷责任期管理、项目管理绩效评价等工作，而《代建指导意见》当中代建单位在竣工验收移交后工作即完成。
《代建指导意见》对于水利工程代建单位工作涵盖阶段的要求主要集中在第（一）条、第（二）条，其中第（一）条规定：“水利工程建设项目代建制，是指……负责项目的建设实施，竣工验收后移交运行管理单位的制度。”第（二）条规定：“……代建单位对水利工程建设项目施工准备至竣工验收的建设实施过程进行管理。”因此，一般而言，水利工程代建单位在项目竣工验收移交后主要工作即告完成。
而根据《管理规范》，项目管理总承包单位在项目竣工验收后仍然需要继续按合同实施缺陷责任期管理、项目管理绩效评价等工作。对于缺陷责任期管理，《管理规范》规定：项目管理总承包单位应制定工程缺陷责任期保修管理制度（具体为《管理规范》21.3.2）；缺陷责任期内，项目管理总承包单位应承担缺陷修复责任，不得以与施工单位有保修责任划分为由拒绝履行缺陷责任（具体为《管理规范》21.3.3）。对于项目管理绩效评价，《管理规范》22.0.1规定项目管理总承包单位应制定和实施项目管理绩效评价制度，对项目管理绩效进行综合、合理评价，并在后续条款中详细列举了应如何具体开展相关工作，而且专门强调了项目管理绩效评价完成后，项目管理总承包单位应总结评价经验，评估评价过程的改进需求，采取相应措施提升项目管理绩效评价水平（具体为《管理规范》22.0.10）。
四、从费用计取的角度而言，《代建指导意见》规定代建管理费与代建内容、代建绩效挂钩，并可获取奖励，《管理规范》则采取了总价承包的模式。
对于费用计取，《代建指导意见》采取了与代建内容、绩效挂钩并可获取奖励的模式，具体为第（十六）条：“代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩，计入项目建设成本，在工程概算中列支。代建管理费由代建单位提出申请，由项目管理单位审核后，按项目实施进度和合同约定分期拨付。”第（十七）条：“代建项目实施完成并通过竣工验收后，经竣工决算审计确认，决算投资较代建合同约定项目投资有结余，按照财政部门相关规定，从项目结余资金中提取一定比例奖励代建单位。”
相较于《代建管理费用》对于代建费用的计取、支付都作出了较为明确的规定，《管理规范》关于项目管理总承包单位管理费用计取的条款内容则很宽泛，仅在第2章“术语”2.0.2对项目管理总承包的定义中提及采取总价承包的模式。至于具体是采用固定总价的模式还是可调整总价的模式，《管理规范》并未作具体展开。按照笔者的理解，建设单位和项目管理总承包单位可在具体签订合同时按照项目实际情况依法采取合适的费用计取模式。
近年来，水利工程建设项目组织实施方式的改革正在深入进行，无论是新近施行的《管理规范》，还是此前发布的《代建指导意见》，都是相关工作具体成果的体现，本文通过对项目管理总承包模式和代建模式的比较这一方式解读《管理规范》，相信《管理规范》在经过实践过程后还将日臻完善。
END
作者 | 石鹏
编辑 | 建纬品牌部
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