【建纬观点】《水利工程建设项目管理总承包管理规范》解读（上）

石鹏

上海市建纬律师事务所律师。一级造价师，毕业于北京大学力学系工程班，工学学士。曾在国土、住建、交通等政府部门工作多年，加入建纬后致力于建设工程诉讼和非诉讼业务，曾参与住建部和国家发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的起草工作以及国家发改委“政府投资项目事中事后监管制度研究”课题工作。

我国地形地貌复杂，气候条件多样，各类自然灾害发生频繁，包括洪涝、干旱等在内的与水有关的灾害曾经给人民群众正常的生产生活造成了极大的干扰和破坏，这也使得用水、治水成为我国自古以来重要的政治经济活动主题之一。近年来，伴随着各行各业的不断发展和环保意识的逐渐提高，整个社会对于水电这一清洁能源的需求也与日俱增。因此，水利工程建设一直是我国基建项目的主要形式之一，具有技术要求高、规模范围大、所需资金多、实施周期长、社会影响深远等特点，所涉及到的工程行业部门和专业也相当广泛，这就对项目管理工作提出了很高的要求。

尤其是进入21 世纪以来，为了匹配国民经济的快速发展、适应环境保护日趋严格的大趋势，我国水利工程建设进入高质量发展时期，新开工项目的数量和投资规模显著增长，新的形势要求水利工程建设各参与方无论是从人员素质、专业能力还是管理水平，都要上一个全新的台阶。具体到建设模式而言，管理创新也是呼之欲出、势在必行。项目管理总承包、代建制等模式就是在这样的背景下迅速发展起来的。2003 年2 月13日，原建设部发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30 号，以下简称“30号文”），“30号文”的立足点在于深化工程建设项目组织实施方式改革，培育发展相关的专业化企业。对于项目管理总承包而言，“30号文”明确了工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务；并且强调了工程项目管理企业不直接与该工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，但可以按合同约定，协助业主与工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，并受业主委托监督合同的履行。

从“30号文”来看，项目管理承包主要内容为项目管理工作，也可以按照合同约定包含初步设计等工作。而从实际市场反馈来看，项目管理承包项下的承包人实际管理权限有限，导致管理力度较难达到预期效果，甚至于在一定程度上存在边界模糊、权责不清的情况，导致对施工单位等管理相对方的权威性不足、建设单位面临的难点和痛点问题并没有得到彻底解决，在工程实践中出现了不少疑问和亟待解决的问题。前述情况在水利项目工程建设过程中也有体现，为了充分发挥项目管理模式的优势、规范水利工程建设项目管理总承包行为，中国水利水电勘测设计协会于2021年9月29日发布了团体标准《水利工程建设项目管理总承包管理规范》（标准编号：T/CWHIDA0019-2021，以下简称《管理规范》），自2021年12月13日起施行。《管理规范》共22章，主要包括基本规定、项目管理组织和责任、项目管理策划、项目风险管理、分包招标与采购管理、合同管理等，涵盖了水利工程建设项目管理总承包的各个环节，体现了水利勘察设计行业对于项目管理承包模式的最新理解。本文即是尝试对《管理规范》进行解读，以期抛砖引玉。

一、可以将《水利工程建设项目法人管理指导意见》相关条文作为理解和使用《管理规范》的前提和基础。

2020年11月27日，水利部印发了《水利工程建设项目法人管理指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》对水利工程建设项目法人的组建、职责、履职、监督管理等方面进行了较为详尽的规制。其中，对于项目法人的组建，《指导意见》第二条“规范项目法人组建”第（三）款规定：“政府出资的水利工程建设项目，应由县级以上人民政府或其授权的水行政主管部门或者其他部门（以下简称政府或其授权部门）负责组建项目法人。政府与社会资本方共同出资的水利工程建设项目，由政府或其授权部门和社会资本方协商组建项目法人。社会资本方出资的水利工程建设项目，由社会资本方组建项目法人，但组建方案需按照国家关于投资管理的法律法规及相关规定经工程所在地县级以上人民政府或其授权部门同意。水利工程建设项目可行性研究报告中应明确项目法人组建主体，提出建设期项目法人机构设置方案。”对于项目法人的职责，《指导意见》第三条“明确项目法人职责”第（八）款规定：“项目法人对工程建设的质量、安全、进度和资金使用负首要责任”，具体涵盖了开展初步设计编制报批、依据法规和标准开展工程建设、组建现场管理机构、办理工程质量安全监督及开工备案手续、参与做好征地拆迁移民安置工作、组织招标或采购并签订履行合同、组织或参与工程及有关专项验收工作等17项职责。

由此可见，项目法人以水利工程建设项目为导向，属于非常设机构，在项目可行性研究阶段之后实际承担了建设单位的职能。因为承担了建设单位的职能，项目法人必须面面俱到，《指导意见》第四条“保障项目法人履职能力”第（十一）款即规定项目法人应具备与工程规模和技术复杂程度相适应的组织机构，一般可设置工程技术、计划合同、质量安全、财务、综合等内设机构；又因为本身属于非常设机构，项目法人的人员配备又不会很多，也不可能全部是工程技术人员，《指导意见》第四条“保障项目法人履职能力”第（十一）款又规定总人数应满足工程建设管理需要，大、中、小型工程人数一般按照不少于30、12、6人配备，其中工程专业技术人员原则上不少于总人数的50%。正是基于前述情况，项目法人在履行职责时对于项目管理总承包的需求是客观存在的，也是十分巨大的。《指导意见》于2020年11月发布后，在不到一年的时间内，中国水利水电勘测设计协会就发布了《管理规范》，这充分体现了项目管理总承包模式对于项目法人制实际施行的必要性。

二、《管理规范》对项目管理总承包进行了定义，对项目管理总承包单位应当具备的资质进行了规定，这有利于水利工程建设项目管理总承包模式的实行和推广。

虽然“30号文”明确了工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。但具体到水利工程这一专业类型，《管理规范》作为团体标准，仍然完全有必要对特定专业类型下的项目管理总承包进行定义，尤其是对管理总承包涵盖的范围进行明确。对此，《管理规范》第2章“术语”2.0.2规定项目管理总承包是指“对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程的或若干阶段的项目管理并总价承包的管理模式”。这一定义与“30号文”工程项目管理的概念一脉相承，并且根据我国水利工程建设的实际情况进行了细化，是开展项目管理总承包的前提。

在此需要指出的是，勘察阶段的工作同样属于项目管理总承包的范围之内。按照水利工程建设通常的建设顺序，须在可行性研究报告中应明确项目法人组建主体，提出建设期项目法人机构设置方案，在项目法人组建完毕后即可依法依规确定项目管理总承包单位，因此，初步设计阶段的勘察工作当然可以纳入项目管理总承包的范围。对此，《管理规范》第4章“项目管理组织和责任”4.2.3即规定：“项目管理总承包机构应按合同约定，协助建设单位开展下列工作：1 项目前期文件的报批及工程准备阶段（项目管理总承包范围外）的工作……”；第7章“分包招标与采购管理”7.1.2又规定：“项目管理总承包单位应按照总承包合同约定，协助建设单位开展初步设计阶段的勘察设计招标工作”。

项目管理总承包单位应当具备什么样的资质资格一直是行业内较为关注的重点。“30号文”对此的规定位于第四条第（二）款：“鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工程项目范围内开展相应的工程项目管理业务。”对此，《管理规范》虽然在第2章“术语”2.0.3对于项目管理总承包单位的定义中仅表述为“具备项目管理总承包主体资格”，但在条文说明的对应条目进行了详解，项目管理总承包单位应“具有与工程规模相适应的工程设计资质或总承包资质的项目管理单位，或者由具备相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。由此，水利工程建设项目管理总承包单位的资质资格得以明确。

三、《管理规范》把对水利工程建设项目管理总承包的管理层级分为了项目管理总承包单位、项目管理总承包机构和项目经理三个层级，其中特别突出了项目管理总承包机构的作用。

《管理规范》将项目管理总承包的层级分为三层，具体而言包括了项目管理总承包单位、项目管理总承包机构和项目经理。对于项目管理总承包单位，《管理规范》第2章“术语”2.0.3将其定义为“按合同约定，被建设单位接受的，具备项目管理总承包主体资格的实施项目管理的单位或总承包联合体”。对于项目管理总承包机构，《管理规范》第2章“术语”2.0.4将其定义为“项目管理总承包单位依据合同，由管理人员、专业技术人员和其他工作人员组成，代表项目管理总承包单位履行总承包的机构”。对于项目经理，《管理规范》在第4章“项目管理组织和责任”4.5.2明确了其应具备的条件，具体包括了取得水利工程建设类注册职业资格或高级专业技术职称，熟悉水利工程项目管理的法律法规、政策、程序，具有类似水利工程建设项目管理经验，具备较强的决策、组织、领导和沟通能力，具备良好的职业道德和信誉；并且，《管理规范》还对项目经理的职责和权限进行了较为详细的规制。

相较于其他规范性文件，《管理规范》对从管理层级而言介于单位和项目经理之间的项目管理总承包机构进行了重点突出，相关的条文也较多，这与水利工程本身的特点是密切相关的。水利工程实施情况的综合性和技术要求的复杂性使得仅凭项目经理的个人能力难以做到面面俱到，而单位又不可能将所有职能部门全部移至现场办公，因此，强有力的现场管理机构就成为进行有效项目管理的必须。而且，《管理规范》属于团体标准层级，立足于行业内企业的实操层面，对项目管理总承包机构如何操作进行规制也是题中之义。具体而言，《管理规范》着重从以下四点进行了规定：

第一是强调了项目管理总承包机构的工作应基于建设单位的授权。如前所述，项目管理总承包单位在被建设单位接受后，根据合同约定协助或代表建设单位进行管理。项目管理总承包机构作为总承包单位的具体执行机构，当然也应取得建设单位的授权，这也体现在《管理规范》的条文当中，比如4.2.4：依据建设单位授权的管理范围、工作内容对勘察设计单位的合同履约进行管理；比如4.2.5：依据建设单位授权对监理单位的合同履约进行管理。

第二是厘清了项目管理总承包机构的责任承担。项目管理总承包机构是项目管理总承包单位针对项目设置的专门机构，没有独立法人资格，无法单独承担责任；而对于项目管理总承包单位而言，其也是基于相关法规和合同承担责任。因此，《管理规范》4.2.7专门规定，项目管理总承包机构的管理责任不应代替项目各参建方的管理责任，不应免除项目管理总承包单位责任。

第三是列举了项目管理总承包机构应当有完善且有针对性的人员和专业设置。根据《管理规范》4.4.2，项目管理总承包机构可根据项目管理总承包合同和项目管理总承包单位相关管理规定，设置技术负责人、安全负责人、进度负责人、质量负责人、合同负责任和相关专业管理职能经理，以及覆盖设计、采购、施工、试运行等工程师的管理岗位，并可视项目具体情况进行增减。

第四是明确了项目管理总承包机构的主要工作内容。具体包括了组织项目建设招标，择优选择施工单位、材料和设备供应商，负责招标项目实施过程中合同洽谈和签订工作，对所签订的合同实行全过程管理，以及对勘察设计单位、监理单位的合同履约进行管理等等。

继《指导意见》后，《管理规范》的发布和施行成为我国水利工程建设项目管理创新的最新标志之一，相信《管理规范》在后续具体的实践过程中，将继续提高、完善，进一步促进我国水利事业的发展。

END

作者 | 石鹏

编辑 | 建纬品牌部

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