【建纬观点】保障性住房的国际法律与政策（下）

张晗 专职律师

现为上海建纬律师事务所国际业务部律师，毕业于北京理工大学和荷兰莱顿大学，并于英国高等法律研究所和韩国首尔大学进修学习。在加入上海建纬之前，张晗曾在联合国工作近三年，包括联合国人类住区规划署总部（肯尼亚）和人权高级专员办事处总部（瑞士），处理城市立法、住房以及条约履行事宜。现主要业务领域及服务范围：跨境业务、国际工程、房地产领域的诉讼和非诉讼法律事务服务。可以熟练使用英文作为工作语言。

有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策，是中国 “十四五”时期的一项重要任务。本着“他山之石，可以攻玉”的初衷，笔者将在本文中简单介绍保障性住房的国际法律和政策，以期为我国的保障性住房制度建设提供借鉴。

本文分为上下两篇。在上篇【建纬观点】保障性住房的国际法律与政策（上）中，笔者已经概括性介绍保障性住房的定义，什么是国际法层面的住房权，住房权的内涵和外延，并概述国际一级的问责和监督机制。下篇将着眼于各国实践，从法律和政策层面介绍保障性住房建设的立法保障。

保障性住房（以下或称“保障房”）的法律和政策保障，通常体现在以下几个方面：保障房供应、土地获取与赋权、城市规划、资金支持、建造开发成本、资格的确定等，如下图。

一、保障房供应

在美国并没有联邦级的土地用途管制制度，取而代之的是各个州授权地方政府在其法律框架下规划和管理土地用途（在州和联邦宪法约束下）。在五十个州中，保障房项目区别很大，从自愿到强制，从基本法立法到临时法令，从着眼于出售型保障房到租赁型保障房，从就地建设到异地建设，各个州建立了各自的申请资格标准与开发商激励制度。比如美国马萨诸塞州通用法律第40B章允许经济适用房开发商不必遵守市级土地区划法规等相关规定。开发商可以适用第40B章规定的优惠条件但是必须建造20%保障房。

在英国，国家严格管理土地开发，要求开发商取得开发许可（或“规划许可”），通常由地方规划当局授予。国家政策要求地方规划中必须保证提供充足的保障房，超过10栋住房的开发需要按比例提供保障房，以获得规划许可。土地所有者/开发商未能提供足够数量的保障房的，当局可据此拒绝授予规划许可。英国伦敦市因为保障房需求非常高，新起草的伦敦城市规划设定了35%-55%的保障房建设比例（因地点等因素不同而有差异）。与之相反的是，英国柯克利斯市因为需求没那么大，仅规定20%的保障房建设比例。

其他通过立法形式规定保障房建设的法规有：法国2000年颁布的《团结和城市更新法》第55条规定，所有超过3500居民的社区都有法律义务使其社区内必须至少有20%的住房是社会性租赁住房。印度2007年《国家城市住房和人居政策》规定，每个新的公共/私人住房项目应保留10-15%的土地，用于建设社会和经济弱势群体的住房。印度Ahmedabad市的城市规划中对净地规定，15%的土地留作道路，5%为公共用地，5%用于社会基础设施，10%预留给社会和经济弱势群体住房。

二、土地获取与赋权

根据麦肯锡报告显示，解决土地问题可减少保障房成本的23%（如上图）。在合适的位置释放土地供应是提供保障性住房最关键的一步。如果对于保障房的位置没有选择好，保障性住房项目就很难成功，不论其建设、运营和融资管理得有多好。保障房项目的地点必须满足居民合理通勤、有学校和基础公共设施的地方。若在城市边缘建住房项目，可能会因缺乏基础设施（学校、医院、就业、交通）而失败。

世界各地使用了六种机制来释放城市土地用于保障性住房：在交通基础设施周围开发新的土地、释放政府拥有的土地用于开发、使用监管措施（如闲置土地条例）释放土地、集中或调整土地布局以允许开发、使非正规土地所有权正规化、土地登记制度现代化、改革城市土地规则以增加所有收入阶层的住房供应（例如通过改变密度限制）。

三、城市规划

保障房战略往往通过混合土地用途以及包容性区划政策（一种政府干预措施以强制或激励一部分住宅住房中吸纳中低收入家庭），使住宅、工作场所和服务商居于同一建筑、居民区和地区内。不同收入群体混合在一起，可以使社区更多元、和谐并且提高社会流动性。

包容性区划政策被许多国家采纳，通过强制或激励的手段。强制性的包容区划要求开发商在与规划当局协商后建造指定数量的住房。另一种则是以奖励的形式激励开发商建造保障性住房，此等措施有：

- 根据开发商表现容许规划标准作出调整（例如通过提高土地利用率促进指定地区的低成本住房的建设，像寄宿宿舍、学生宿舍和养老住宅等）。

- 采取奖励制度，即指开发商建造保障性住房时，容许其适用更宽松的建筑高度、建筑密度、建筑后退或停车位等开发控制指标。

- 加快规划审批，或减免、退还规划申请费、基础设施收费等。

土地利用法规一般包括最小宗地面积要求、最小建筑退让、最低停车位要求、最高容积率（FAR）及最高建筑面积指标（FSI）要求。理论上，可以通过放宽或加强这些限制，以应对城市的人口增长趋势、满足预期的住房需求。

一个解决方案是“转换激励FSI”（或容积率转移），此制度针对建造小面积公寓的开放商，允许他们在开发建造大面积公寓时拥有更多的FSI。城市通过设定基准公寓面积，对于低于这一基准的开发项目政府奖励给开发商一定的FSI（取决于差额多少）。例如，如果基准是75平方米，开发商建造了50平方米的公寓，它可以以低于市场的价格从市政府购买25平方米的FSI，但不得超过规定的限额。然后开发商用差额FSI来建造大面积公寓。这种机制确保了所有大、小面积公寓之间的平衡。

基于人口密度考虑，印度城市有着世界上最严格的FSI （金奈1.5、班加罗尔3.25、孟买3.5，相较之下，东京15、新加坡25）。孟买向开发商提供额外的FSI作为鼓励开发商重新开发贫民窟、修建道路及其他基础设施的奖励。

未充分利用的土地/房产也是开发保障房的着眼点。根据麦肯锡全球研究所2016年的一项分析，洛杉矶规划中属于建造多家庭社区的地块中28%都未充分利用，这本可以增加30万套住房储备。在旧金山，这个数据高达31%。因此很多国家施以土地闲置税，来要求开发商进行土地开发。比如沙特实施“白色土地税”以鼓励土地所有权人开发闲置地块来提供住房用地。在温哥华，被认定为闲置土地/空置房产的，需要上缴土地/房产价值1%的土地/房产税。且每个住宅业主都需要每年提交一份房产状况报告，仅这项税收就将为城市带来3000万美元的税收。还有一些城市已经将空置房产纳入经济适用房市场。比如巴塞罗那，该市政府找出2000个被银行收回的空置房屋（空置时间超过2年），大部分是在2007年金融危机后产生的。如果这些房屋位于需求较高的地区，政府就会发布征收令，将这些财产归置于政府的社会租赁部门，供其使用4-7年。若发现银行隐瞒空置房产以逃避法令的，需支付相应罚款。

四、资金支持

这点着眼于改善融资，为需求方和开发商降低成本，同时支持健康的保障房市场。这主要是关于筹资模式以及信贷途径，从资金端支持保障房开发、保障房的购买以及租赁。

住房融资方式对购房者/租房者的负担能力有重大影响。这既适用于购房者，也适用于开发商。虽然低收入家庭获得资金的机会在发达国家可以得到改善，但在金融体系不那么发达的发展中国家，这也存在挑战。比如许多打零工的低收入群体无法办理银行信贷业务。

作为住房财政政策的一部分，各国还必须考虑租赁在住房组合中的作用。租赁形式的保障房尤其需要重视，因为低收入家庭更多会选择租赁形式而非所有权形式。这其中的原因有很多，比如想保持居住地点灵活、租房可以租到工作单位附近等。

政府通常为租房者提供一系列法律政策保护，包括设立最低维修标准，以确保满足基本居住功能。限制性的租金价格管制制度在很多国家被引入，比如在德国，其租金三年内涨幅限制在20%以内。

还有一些政府提供直接的租房补贴。例如，荷兰向所有合格的租房者提供直接的财政补助，在美国则采用代金券制度。还有混合权益的方法也可以补充租赁市场，在共有产权计划中，家庭可以通过支付租金逐步建立产权（租金转拥有模式），也可以只拥有房屋产权但租赁土地（通常由土地信托公司拥有），从而从单位购买价格中消除土地成本。

为开发保障性住房筹资的方式包括：

- 政府为私人开发商开发某类物业或在指定地区开发提供税收优惠、资金补助或免税政策。

- 发放政府担保债券，为社区组织提供廉价、长期的资金支持，以开发和管理保障性住房。

- 采用小额信贷、房地产投资信托基金(REITs)、影响投资等投资模式。

1. 政府财政支持

国家、州和地方各级的政府金融财政政策影响保障性住房的供应。其中包括：

为建造保障性住房提供税收优惠、资金补助或免税政策，或允许将费用纳入开发商/住房协会的抵扣税额。这还适用于混合用地的项目，以及在闲置土地上进行包容性区划的项目。美国纽约最近免除了某些地区新建的保障性住房的财产税，在符合特定标准时免税年限最长可达35年。

通过低利率或折扣促进信贷业务。维也纳限制开发商从建造住房单元中获得的利润，但为开发商在30年内以1%的利率提供资金。意大利伦巴第开发了一个道德房地产基金以资助房租缴纳，住户可以折扣价格支付租金，此举是在私有房产租赁市场中扩大保障性住房的供应。

作为债务担保人，允许小型房地产开发商或社区住房提供者（CHPs）建造保障性住房。澳大利亚最新的国家住房融资和投资公司(NHFIC)通过发行集合CHPs借款要求的债券为保障性住房开发商提供廉价的长期金融产品。这些债券由政府担保，以保证投资者信心。

2. 其他融资渠道

除此之外，还可以从机构投资者和债权人、资本市场、通过本币债券市场以及REITs渠道进行融资。比如说，贷款和股权REITs分别拥有及管理按揭或物业组合。散户和机构投资者可以购买它们的股票，这些股票通过收取租金、支付抵押贷款或资本增值产生的收入支付股息。REITs在香港和新加坡等发达房地产市场很受欢迎，因为它们通常将大部分收入返还给投资者（这个比例在美国至少是90%），而不是用于大幅盈利。目前，中国和印度等增长中的经济体也在探索使用REITs来缓解其房地产困境。REITs不一定纯粹由市场驱动，它们也可以有社会性公益性目的。美国的一个非营利房地产投资信托基金——住房合伙股权信托基金，通过储备保障性住房、购买多家庭房地产来帮助中低收入家庭，获得经风险调整后的良好回报。这个项目涵盖了14家高水平住房提供商，其获得来自花旗银行、摩根士丹利、保诚金融公司、约翰·麦克阿瑟基金会和凯瑟琳·麦克阿瑟基金会的总计1亿美元的投资额。

3. 针对租赁型住房的金融手段

对于私人租赁，在第二次世界大战后，西欧和北美的许多城市建立了租金控制机制，旨在保护租户免受租约急剧上涨的影响。但这阻碍了新租赁市场的形成。在1970年代、1980年代，西欧采取了较为温和的租金管制形式，允许每年按百分比递增，并在特定情况下进一步递增。在苏格兰，2016年的《私人住房法案》赋予阿伯丁、爱丁堡和格拉斯哥等城市政府将某些房产的租金涨幅限制在通货膨胀率之上1%。

对于社会租赁，租户可以得到政府发放的贷款、运营补贴、利息补贴、担保、补充收入支持或减税的支持。机构投资者（主要是小额信贷机构）可以向政府担保的租户提供市场贷款。同样，利息补贴可以降低此类贷款的利息支付。它可能包括一些成本价租赁住房，这可以优先帮助可支配收入最低的人。

五、建造开发成本

建筑成本是土地成本之后最大的支出，有时甚至超过土地成本。因此第五点重点关注如何通过降低建造开发成本来减少保障房成本。方法包括：

- 尽量减少行政审批程序，当建筑法规复杂程序繁多时，在履行遵守相关行政审批、法律程序中会产生各种费用和支出，使得项目成本大幅提高。

- 鼓励新兴建筑工艺，如3D打印、机器人砌砖工、自动驾驶推土机以及与物联网（IoT）和人工智能(AI)相关的解决方案，这些解决方案可以降低运营和维护成本。

- 允许使用替代性建筑材料，如粉煤灰、水泥涂覆的发泡聚苯乙烯板、玻璃纤维增强石膏、交叉层压木材和压缩土块等。

1. 提高建造效率

复杂冗余的程序、政府腐败、过于复杂的建筑法规以及审批程序都可能会使得建筑成本大幅增加。比如，美国俄勒冈州的波特兰市据估计“政府费用”平均增加了总房产开发成本的13%。2010年，该市免除了附属住宅单元建设的开发费用——从8000美元到11000美元不等。最近的一项研究对180个发展中国家的600个城市做了比较，获得建筑许可平均需要16道程序并耗费5个月的时间，所花费金额约为人均收入的450%。登记一处房产平均需要7个步骤并耗费2个月的时间，所花费金额为房产总额的7%。下图显示了研究样本中的87个拉丁美洲和118个亚洲城市的获取施工许可（费用占国民总收入的百分比）和房产登记（费用占财产估计价值的百分比）所涉及的步骤、天数和费用。

在印度，住宅项目可能需要来自国家、省市不同政府机构的多达150项审批。即使是一个单一的审批也可能使得整个项目延迟或者搁置，同时审批人员可能要求官方的和非官方（灰色）的审批费用。2017年，印度出台了《房地产监管局法案(RERA)》，试图增加建筑行业的透明度和效率。然而，这些规定确实使得大开发商获益。与小开发商相比，拥有大量信贷储备的大开发商更容易为住房项目提供资金。同时该法案没有规定延迟审批监管机构需要如何负责。

2. 替代性建筑材料

水泥和混凝土是最主要的建筑材料，但在某些情况下，其他更便宜的替代品在某些情况下也是可行的。研究人员估计，近35%的水泥可以用粉煤灰或火山灰材料取代。在尼日利亚，一家在当地采购火山灰的水泥厂已经进行了试点，与进口材料相比，可以为开发商节省多达30%的成本。在肯尼亚，可以用水泥涂层的发泡聚苯乙烯(EPS)板建造房屋，这将建筑成本降低了25%，并将建造时间减半。然而有很多非洲国家的建筑法，由于其沿用殖民地时期宗主国法律，并不允许使用当地更普遍便宜的材料（比如竹子、木材等）建造房屋，因此法律的制定上应当因地制宜，在保证安全的情况下对建筑材料有更宽容的选择，以节省成本。

在美国、加拿大、瑞典、英国和澳洲等国家改变了其建筑法规，允许使用交叉层压木材(CLT)进行建造，该材料还适合预制。俄勒冈州波特兰市最近就建造了美国第一座木质高层建筑——一个60个单元的经济适用房项目。CLT是一种多层板，木板横向放置，以增加刚性和稳定性。与钢筋混凝土相比，CLT建筑可以节省9.9%的能源和13.2%的碳排放。

六、资格的确定

保障性住房政策通常针对特定人群或者采取普适手段。在美国、加拿大、马来西亚和印度等国，弱势和低收入家庭是国家提供保障性住房的主要对象。在新加坡、荷兰、瑞典和丹麦等国家，整个国家的人口都被认为有资格获得保障性住房。例如，荷兰拥有欧盟最高的社会住房比例，约占其总住房储备的32%，占其租赁市场的75%，这有助于保持住房的可负担性。下图显示了针对中、低收入人群的不同住房类型，以及政府提供的不同支持方式。

比如在保加利亚的杜普尼察建造了150个社会住房单元，资格仅限于没有财产和收入低于规定限额的人。申请人根据其就业状况、教育程度、年龄和子女数量进行排名。

因此保障房政策在制定之初就需要明确目标人群，同时还必须建立监督机制，以确保保障房政策确实惠及住房政策制定之初的目标人群。如果没有监督机制，政府补贴可能最终落在非最需要的受益者身上。

七、建议

综上，借鉴各国的实践，我们总结了保障性住房可采取的法律和政策策略：

- 城市应探索将土地利用从传统的单一用途向混合/复合利用转变，包括包容性分区，以帮助防止低收入家庭被迫迁至郊区。

- 各城市需要为未来25-30年的预期增长制定一个基于研究的长期规划，并制定一个在重要地区分阶段发展住房的计划。灵活和透明的土地政策应鼓励不同形式的发展，为保障性住房创造途径，并考虑所有公共机构的土地持有量。

- 筹资模式应不仅仅着眼于一次性补贴，更应设法确保住房的长期可负担性。

- 完全的免除税不是一个长期可持续的解决办法，可以通过放松开发控制（如建筑高度、建筑密度、建筑退让、能源效率）、奖金制度、快速审批以及减免或退还此类项目的申请费、基础设施收费或费率等措施，鼓励房地产开发商开发保障性住房。

- 需要制定全面的城市规划框架，确保保障房项目在基础设施周围开发。

- 税收政策可以从鼓励开发商、为城市基建融资方向设计。税收模式还可以通过抑制闲置土地/房产来帮助优化土地使用。

- 应鼓励重建，例如改建办公室、未充分使用土地、不再使用的土地或建筑物，以改善房屋供应。

- 当一个城市有贫民窟、非正式住房时，需要制定机制为其提供替代性住房选择或者改善其居住环境。

- 信息和通信技术工具有助于将行政程序简化为一个单一的综合系统，用于审批和监管执行情况。

- 城市可以鼓励大、中、小房地产开发商共同参与大型保障性住房项目，使大型开发商在项目中引导小型开发商为其积累更多经验。

- 制定明确和透明的规则，确定保障性住房的资格并确定受益人，考虑职业（例如重点工作人员的优先）、居住年限、收入、家庭规模、年龄、健康风险和生产力等特征。

- 鼓励多种住房产权模式共存，从租赁住房（包括长期租赁）、共有产权和到完整的住房所有权。

参考文献：

[1] World Economic Forum, Making Affordable Housing a Reality in Cities, 2019 June

[2] McKinsey Global Institute, A blueprint for addressing the global affordable housing challenge, October 2014

[3] Edward Sullivan and Robert Williams, The Use of Legal Mechanisms to Provide for Affordable Housing, Journal of Comparative Urban Law and Policy, 2020

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作者 | 张晗

编辑 | 建纬品牌部