【建纬观点】《贵州省水利建设项目设计采购施工(EPC)总承包导则》解读

石鹏

上海市建纬律师事务所律师。一级造价师，毕业于北京大学力学系工程班，工学学士。曾在国土、住建、交通等政府部门工作多年，加入建纬后致力于建设工程诉讼和非诉讼业务，曾参与国家发改委“政府投资项目事中事后监管制度研究”课题工作。

贵州省是中华人民共和国省级行政区，地处中国西南内陆地区腹地。贵州省是中国西南地区交通枢纽，长江经济带重要组成部分，全国首个国家级大数据综合试验区，知名山地旅游目的地和山地旅游大省，国家生态文明试验区，内陆开放型经济试验区。贵州省界于北纬24°37′～29°13′，东经103°36′～109°35′，北接四川和重庆，东毗湖南、南邻广西、西连云南。

贵州河流处在长江和珠江两大水系上游交错地带，是长江、珠江上游地区的重要生态屏障。苗岭是长江和珠江两流域的分水岭，苗岭以北属长江流域，主要河流有乌江、赤水河、清水江、洪州河、舞阳河、锦江、松桃河、松坎河、牛栏江、横江等；苗岭以南属珠江流域，主要河流有南盘江、北盘江、红水河、都柳江、打狗河等。贵州河流的山区性特征明显，大多数的河流上游，河谷开阔，水流平缓，水量小；中游河谷束放相间，水流湍急；下游河谷深切狭窄，水量大，水力资源丰富。贵州水能资源蕴藏量为1874.5万千瓦，居全中国第六位，其中可开发量达1683.3万千瓦，占中国总量的4.4%，水位落差集中的河段多，开发条件优越。

丰富的水资源，特别是水能资源是贵州省的独特优势，这也使得水利工程建设在贵州省的工程建设领域具有重要的地位。为了促进水利项目工程建设的规范发展，贵州省出台了一系列的相关规定，以贵州省水利厅而言，曾先后出台了《贵州省水利工程建设项目代建制管理办法（试行）》（黔水建[2016]1号）《贵州省水利工程建设项目安全生产费使用管理暂行办法》（黔水安监2017-13号）等一系列文件。对于在水利工程建设项目中进行工程总承包模式的尝试和推广，贵州省采取了与其他省级行政区相较而言较为独特的方式，其他省级行政区或者出台指导意见，比如湖北省水利厅于2016年颁布了《湖北省水利工程建设项目总承包指导意见（试行）》；或者出台管理办法，比如湖南省水利厅于2021年1月发布了《湖南省水利建设项目工程总承包管理暂行办法》；或者仍在征求意见过程中，比如浙江省水利厅曾发布了《浙江省水利建设项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》。而贵州省则是由贵州省水利工程协会于2018年4月28日发布并实施了《贵州省水利建设项目设计采购施工(EPC)总承包导则》（编号：T/GZWEA A01-2018，下称“《贵州总承包导则》”或“该导则”），该导则为贵州省水利工程协会团体标准。所谓团体标准，一般是指由团体按照团体确立的标准制定程序自主制定发布，由社会自愿采用的标准。考虑到贵州省水利工程协会囊括了省内绝大多数的水利工程行业相关单位，因此该导则对在省内水利项目实施过程中探索实践工程总承包模式具有相当重要的指导意义，本文即是对该导则相关条文进行解读，以期抛砖引玉。

一、《贵州总承包导则》在制定依据方面以当时最新的政策性文件为主，这也与现实当中工程总承包模式探索和推广的态势相符。

该导则共分为八部分，具体包括了“总则”、“术语”、“发包与承保管理”、“合同和结算”、“参建单位职责”、“监督管理”、“附则”、“导则用词说明”等八部分，其中第一部分“总则”1.0.1即明确了该导则的制定依据：“为深化贵州省水利改革，创新、完善水利建设项目管理模式，规范贵州省水利建设项目设计采购施工（EPC）总承包行为，提高水利建设项目管理水平，高效整合勘察设计、采购、施工等各方力量，促进水利工程建设，根据《中华人民共和国建筑法》、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号文）、《水利部关于深化水利改革的指导意见》（水规计[2014]48号文）、《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号文）等有关规定，结合贵州省水利建设项目实际，制定本导则。”

该导则的制定依据采取了较为开放的态度，除了国家法律、国务院政策文件以及水利部的政策文件，还包括了住建部关于工程总承包的政策文件。《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号文）是国家建设行政管理部门专门针对工程总承包模式发布的政策文件，其中对工程总承包的管理制度、组织和实施等关键环节作了相对明确的指导，该导则将其纳入制定依据符合我国工程总承包推广的实际情况，这在后续的条文中也得到了相应的体现。

二、《贵州总承包总则》对总承包涵盖的阶段进行了较为明确的规定，体现了基于水利工程特点和本省水利工程相关单位实际情况的针对性。

该总则名为设计采购施工（EPC）总承包，顾名思义肯定涵盖了设计、采购和施工阶段。但在具体的条款设置中，该导则其实在前述涵盖阶段的基础上进行了扩展，第一部分“总则”1.0.2规定：“本导则所称设计采购施工（EPC）总承包，是指设计采购施工（EPC）总承包单位受项目法人委托，按照合同约定对工程项目的勘察设计、采购、施工、试运行服务等实行全过程承包，并对承包项目的质量、安全、工期、造价等全面负责的承包方式。”由此，该导则的总承包涵盖阶段除了设计、采购和施工，还包括了勘察和试运行服务阶段。这与本省水利工程行业单位的实际情况是相符的，以该导则的主编单位和参编单位为例，涉及勘察、设计领域的单位均具备勘察、设计双资质，有较强的业务能力，可以在水利工程当中直接承接勘察和设计两阶段的工作任务。而且，水利工程场址往往地质情况较为复杂，在贵州这样的多山省份此类情况更为突出，相关单位工作范围涵盖勘察阶段更有利于从工程实施初始阶段即发现问题、拟制方案、采取措施，并且同一单位内部进行勘察、设计两阶段也有利于实时沟通，节约时间和资金成本。因此，该导则对于总承包涵盖阶段的规定反映了在制定过程中对于水利工程特点和本省水利工程相关单位实际情况的考虑。

除了总承包可以涵盖的阶段，该导则还对不列入总承包范围的工作进行了列明，第一部分“总则”1.0.3第二款规定：“水利建设项目征占地、拆迁、移民搬迁安置不列入设计采购施工（EPC）总承包范围。”水利工程，特别是大型水利工程的拆迁、移民等前期工作往往耗资巨大、时间较长、涉及的利益相关方较多，且不在大多数工程具体实施单位的主要业务范围之内，因此该导则专门在总则对此进行了说明，从而对总承包的范围作进一步的明确。

三、《贵州总承包导则》对总承包单位的资质要求符合当时政策性文件的原则规定，在目前工程总承包规范性文件不断出台的情况下，可以结合最新规定开展相关工作。

对于总承包单位的资质要求，该导则第三部分“发包与承包管理”3.0.3第一款规定：“设计采购施工（EPC）总承包单位应符合下列条件之一：1 具备与项目规模相适应的勘察设计和施工资质单位；2 具备与项目规模相适应的勘察设计资质单位或施工资质单位；3 具备与项目规模相适应的勘察设计资质单位和施工资质单位组成的联合体。”根据该条款，具备相应资质的勘察设计资质单位或者施工资质单位可以成为总承包单位，当然，在具体实施时还需满足3.0.3第三款：“符合条件2的设计采购施工（EPC）总承包单位应将且只能将自身不具备资质的业务依法分包，分包时应明确自身的总承包主体责任并合理确定分包价格。”前述规定与当时已出台的《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号文）的相关条文是符合的，该文件第（七）款“工程总承包企业的基本条件”指出：“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质……”，也即具备设计或施工资质可称为总承包单位。

但在最新出台的工程总承包规范性文件中，对于总承包单位的资质提出了更为严格的要求。以住建部、国家发展改革委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）为例，其第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。……”；又以中国民用航空局《运输机场专业工程总承包管理办法（试行）》为例，其第九条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。……”。前述最新规范性文件对于工程总承包单位的资质都限定为拥有双资质的单位或者联合体，这反映了国家管理层面对于工程总承包单位资质的最新要求，在本省具体的水利工程发承包管理中可以结合前述规定、根据国家相关法规开展工作。

四、《贵州总承包导则》考虑到了本省水利工程建设项目的实际情况，对合同价格和支付等事项进行了较为详细的规定，具有实操层面的指导意义。

合同价格形式、合同价款支付等事项是工程实施过程当中的关键事项，也是纠纷争议的高发点。对此，该导则结合实际情况在第四部分“合同和结算”作了较为详细的规定，具体而言：

第一、明确了合同价格形式和合同价款构成。在4.0.1即指出了“水利建设项目设计采购施工（EPC）总承包合同形式宜采用总价合同，……除设计采购施工（EPC）总承包合同中约定的调价原则外，设计采购施工（EPC）总承包合同价格一般不予调整。”并且还在4.0.2给出了合同价格宜约定的费用构成，具体包括了勘察设计费、科学研究试验费、工程建设费用等九项费用。

第二、提出了风险合理分担和合同价格调整原则。水利工程在实施过程的各类风险和影响因素很多，该导则4.0.3对此进行了较为全面的列举，以期在实际项目当中能够合理分担风险，维护合同的公平性和可履行性，其中的“因项目征地、移民等引起的调整”也体现出了水利建设工程项目本身的特点。

第三、强调了应按照工程进度支付工程款的原则。4.0.4第一款明确规定：“设计采购施工（EPC）总承包项目的计量与支付应遵循总价包干原则，对实际完成工程量进行计量，按工程形象进度进行支付，对于已完成的合同项次按其对应的合同总价支付。”考虑到水利工程，特别是大型水利工程的投资组成当中政府投资占大多数，该规定契合了此后发布的《政府投资条例》第二十二条第二款“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”的立法精神。

第四、推荐了符合实际情况的审计方式。4.0.5规定：“……水利建设项目设计采购施工（EPC）总承包推荐采用跟踪审计方式进行项目审计。”考虑到水利项目往往是以政府投资为主导，相关的审计工作必不可少，而跟踪审计可以缩短审计时间、加快工程款支付、减少承包方资金压力，该导则在此推荐跟踪审计的方式，符合承包方的实际需求。

综上，贵州是我国水利资源大省，《贵州总承包导则》是本省行业团体对于水利工程总承包工作经验的归纳总结，制定团体标准的方式也给工程总承包模式在水利行业的推广提供了新的思路，对此我们可以进行持续关注并开展相应的实践工作。

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作者 | 石鹏编辑 | 建纬品牌部

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