【建纬观点】城镇开发边界的划定、管控及其对开发建设活动的影响

邹翊

建纬律师事务所资深律师

业务领域：土地成片规划与开发、土地一二级联动、城市更新、房地产开发、建设工程与土地房地产领域争议解决、大型企事业单位搬迁、大宗房地产项目交易与并购、不动产基金等。

柯磊

上海市建纬（北京）律师事务所自然资源与基础设施部成员，毕业于华中科技大学、南京大学，目前专注于土地规划、城市更新、房地产、建设工程等领域诉讼与非诉讼法律实务。

引言

2021年7月2日颁布、9月1日起施行的新《土地管理法实施条例》首次从行政法规层面对国土空间规划中的“三区三线”作出明确规定，这意味着作为国土空间规划领域政策工具的“三区三线”增加了法治属性，有利于以法治手段引领国土空间开发保护。“三区三线”是指在国土空间规划中统筹布局“农业、生态、城镇”三类功能空间，构建“永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界”三条空间管控边界（以下简称“三条控制线”）。三条控制线中，城镇开发边界在规划期限内起到管控城镇开发与引导集中建设的作用，我们先通过一个案例来直观感受城镇开发边界对开发建设活动的管控作用。

案例

笔者曾受托研究西南某地级市某风景区附近的住宅用地（距离水库仅500米），该地块共计400亩，容积率0.38。Z公司于2005年在公开市场以招拍挂方式取得该地块，交纳全部土地出让金并办理了国有土地使用权证。该地块土地出让合同为现状交付（当时净地交付标准尚不明确），当时该地块上存在一些林木，Z公司正准备启动开发时，当地林业局告知应当办理林木采伐许可证，该企业按照流程去省林业厅办理了采伐许可证，前后历时1年多，待办理完采伐许可证后进行树木采伐，即可准备进行房地产开发时，国土资源部发布《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》并严格禁止容积率1.0以下的低密度住宅项目开发，该项目不得不暂缓开发。Z公司随即启动与当地政府沟通，通过调整地区控制性详细规划并附带调整容积率，经过数年反复沟通，将项目容积率调整到1.02，并按照评估价补缴土地出让金，重启开发，相关手续均已齐备。当时已时至2013~2014年，当年该区域因临近风景区水库，被纳入水资源保护区范围，仍然不允许开发，因其项目历史原因，又经过与当地政府数年的沟通，至2019年项目被调整出水资源保护区范围。但2019年~2020年开始编制国土空间规划，在划定城镇开发边界时，该项目未划入城镇开发边界范围内，最终被划入生态保护红线范围内，启动开发依然无望，Z公司十多年来投入人力、精力、财力难以估算。

截至目前，Z公司名下地块仍然闲置尚未开发，地方政府也深知其闲置原因，并未将该地块列入闲置名单，但也无力解决。

设问，Z公司公开渠道合法取得土地，完成了其所有义务并办理了物权凭证，为何始终迟迟不能开发? Z公司有何过错？就全国范围而言，对于诸如此类并不罕见的案例，应当如何处置，才能符合公平正义的法治精神，保护当事人合法权益，也能符合现今的法律框架和制度规范？

如果Z公司没有过错，那么如何才能保障其权益？

上述案例集中反映了国土空间总体规划编制期间，三条控制线划定尤其是城镇开发边界划定对项目开发建设的影响。那么，城镇开发边界是什么？如何划定，又如何作用于项目开发建设？

1 城镇开发边界的概念与作用

1.1背景

改革开放以来，我国进入快速城镇化阶段，城镇建设用地规模快速扩张，“摊大饼”式的城市发展模式不仅造成土地资源浪费，同时也面临着生态环境退化、资源环境承载力趋近极限等问题。党的十八大以来，党和政府多次提及加快生态文明体制改革，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作。在此背景下，国内部分城市展开城镇开发边界的相关研究与实践。2019年5月23日，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立国土空间规划体系，并明确划定城镇开发边界等空间管控边界。

1.2概念界定

城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区三类用途分区（空间关系详见图1）。

表1 城镇开发边界内的用途分区

图1 空间关系示意图

来源：《市级国土空间规划编制指南（试行）》

1.3地位与作用

城镇开发边界是市县国土空间规划的重要组成部分，在规划期限内起到管控城镇开发与引导集中建设的作用，城镇开发边界的规模和布局等管控要求纳入同级国土空间总体规划，一经批复，不得随意调整。

城镇开发边界与永久基本农田、生态保护红线三条控制线的科学合理划定，是优化生态保护格局、农业生产格局、城镇化格局，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率的重要政策手段、法治手段。

2 城镇开发边界的划定

城镇开发边界划定一般包括基础数据收集、开展评价研究、边界初划、方案协调、边界划定入库等环节。其中，基础数据收集、开展评价研究与市级总规基础工作一并开展。

图2 城镇开发边界划定技术路线图

来源：根据《城镇开发边界划定指南（试行）》绘制

2.1边界初划

表2 城镇开发边界内用途分区划定要求与内容

2.2 方案协调

城镇开发边界应尽可能避让生态保护红线、永久基本农田。出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件约束的考虑，对于无法调整的零散分布生态保护红线和永久基本农田，可以“开天窗”形式不计入城镇开发边界面积，并按照生态保护红线、永久基本农田的保护要求进行管理。

2.3划定入库

明晰边界，城镇开发边界由一条或多条连续闭合线组成，单一闭合线围合面积原则上不小于30公顷。上图入库，城镇开发边界作为国土空间规划成果一同汇交入库。

3 城镇开发边界管控要求

3.1城镇开发边界内、外管控要求

在城镇开发边界内建设，实行“详细规划 规划许可”的管制方式；城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划 规划许可”和“约束指标 分区准入”的管制方式。具体管控要求如下：

表3 城镇开发边界内、外管控要求

3.2城镇开发边界的调整和勘误

城镇开发边界以及特别用途区原则上不得调整。因国家重大战略调整、国家重大项目建设、行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划修改程序进行。

规划实施中因地形差异、用地勘界、产权范围界定、比例尺衔接等情况需要局部勘误的，由市级自然资源主管部门认定后，不视为边界调整。

4 城镇开发边界对开发建设活动的影响

根据城镇开发边界的划定和管控要求，可以发现，一副用地是否位于城镇开发边界内，面临的管控要求区别很大；即使落在城镇开发边界内，是否位于（城镇开发边界内的）城镇集中建设区内，面临的管控要求仍有较大区别。因此，在城镇开发边界划定方案尚未完全公布的情况下，对于无法完全确定位于城镇开发边界城镇集中建设区的用地，无论是作为历史上已合法获取土地的土地使用权人还是拟通过收购等手段获取土地使用权的开发主体，都应在开展建设活动或进行交易前结合城镇开发边界的划定和管控要求审慎评估用地可能面临的管控要求。

由于城镇开发边界是在国土空间规划体系构建工作正式全面展开以后明确作为一种政策手段用以管控城镇开发与引导集中建设的，历史上基于原土地利用规划、城乡规划体系确定的建设用地有一定可能性在城镇开发边界划定中被划至城镇开发边界以外。笔者再补充一个案例加以说明。

笔者曾参与的某文旅地产收并购项目即存在此种情形。该项目位于某特大城市远郊区，由A公司在十多年前在公开市场以合法途径获取土地并完成第一期建设开发与销售。最近，A公司拟将该项目整体（包括已开发与未开发土地）转让给B公司，B公司委托笔者所在团队就该项目开展法律尽职调查。尽调中我们发现在该项目具有完备的土地使用权证书，且该项目地块在土地利用总体规划中属于建设用地；已完成开发的住宅亦具有完备的规划、建设审批手续。

但笔者团队进一步分析发现，在原土地利用总体规划中，该项目地块处于“城乡建设用地扩展边界控制范围”以外，在新旧规划体系转换过程中，原土地利用规划中的“城乡建设用地扩展边界控制范围”是划定“城镇开发边界”的重要参考之一；同时，由于该项目地块距离集中连片建成区尚有一定距离，而距离风景区较近。根据城镇开发边界的划定原则，笔者团队分析认为该项目地块存在被划在城镇开发边界以外的可能性。

就上述风险，笔者团队建议，如B公司完成尽职调查后拟进一步推进目标项目的，建议将以下条件作为合作协议支付交易对价的前提条件之一：在经批复的市、区国土空间总体规划层面，目标地块位于城镇开发边界内的城镇集中建设区内。

笔者认为，在全面建立国土空间规划体系的背景下，历史留存项目（尤其是因政府原因或者不能归责于开发建设单位原因而导致延迟开发的项目）因城镇开发边界划定而受到影响的情形并不罕见。特别是历史上已合法取得土地、已支付全部土地出让金、已办理土地使用权证书，但因不能归责于开发单位的原因导致土地未按时完成开发，而在本轮城镇开发边界划定中，土地又被划至城镇开发边界以外，或者划至城镇开发边界内的特别用途区、弹性发展区的，开发单位按照原合同、文件约定的用地性质、规划指标进行开发建设存在重大障碍。而在目前编制国土空间规划的大背景下，开发建设单位的合法权益如何保障尚缺乏成熟的机制。我们深切地建议自然资源管理部门和相关政府机关部门应就历史留存项目与三线划定相冲突时如何妥善处理，提出解决对策，保障合法取得土地的企业和当事人合法权益。

5 结语与展望

伴随着中国新型城镇化的纵深推进，越来越多的城市由增量发展转向存量甚至减量发展。可以预见，城镇开发边界作为管控城镇开发与引导集中建设的重要政策工具，在贯彻新发展理念、构建国土空间开发保护新格局中的作用会更加凸显。同时，随着国土空间规划领域相关立法工作的推进，城镇开发边界的法律地位将得到进一步强化，其对于城镇开发活动的管控与引导作用也将更有效地发挥。

参考资料

《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》

《自然资源部国土空间规划局自然资源部耕地保护监督司关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》

《城镇开发边界划定指南（试行）》

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作者 | 邹翊 柯磊编辑 | 建纬品牌部