【建纬观点】意义非凡的《土地管理法实施条例》修订，六大重点深度解读

邹翊

建纬律师事务所资深律师，业务领域：土地成片规划与开发、土地一二级联动、房地产开发、建设工程与土地房地产领域争议解决、大型企事业单位搬迁、旧改及城市更新、大宗房地产项目交易与并购、不动产基金等。

2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号发布，新修订的《土地管理法实施条例》正式出台，2021年9月1日起施行。

我们认为本次《土地管理法实施条例》的修订意义非凡。此次修订是基于2020年《土地管理法》修订后对实施条例重大调整，对于详化国土空间规划、细化耕地保护、优化集体土地征收、明确土地取得方式、加强宅基地管理等方面均有重大调整，笔者总结出六大重点以助读者研判。

一

首次赋予空间规划技术名词“三区三线”以法律内涵

2019年5月23日，中共中央国务院明确了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》后，全国各地建立完善国土空间规划工作开展的如火如荼，虽然其工作具体本身也存在很多障碍，现实管理体系与规则体系也有一些矛盾冲突，但工作方向是明确而清晰的。

本次《土地管理法实施条例》第3条首次用行政法规的形式赋予空间规划领域的技术内容“三区三线”以真正的法律内涵，具有开创意义。

国土空间规划领域中有个重要的技术内涵是如何定义和管理“城镇空间、农业空间、生态空间”及相对应的如何划定和评价“城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线”，这一系列国土空间规划领域的技术内涵简称为“三区三线”。

“三区三线”是自上而下刚性传导、统一管控的核心政策工具，是基于空间规划体系构建的资源管控思维。新“三区三线”划定，要服务于全域全类型用途管控，管制的核心要由耕地资源单要素保护，向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。“三区三线”的历史沿革和技术内涵，笔者将在未来再作细化解析。

但可以肯定的是“三区三线”的定义、评价、划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性、载体性作用的重要基础，是国土空间规划的核心内容。同样，“三区三线”的具体规则体系也会对我国今后的资源开发与管控形成决定性影响，应当引起地方政府、各类专业机构和大型企事业单位的高度重视。

二

伟大变革的脚步 — 五大方面优化集体土地征收补偿

如果说2020版《土地管理法》中最伟大的变革是第45条，将征收农民集体所有土地的要求也变得与征收国有土地近乎一致，从法律的高度，着力保护农民、集体的土地利益。那么本次《土地管理法实施条例》的修订，是为这场伟大变革迈出的扎实一步。

主要体现在以下五个方面：

1、集体土地征收预公告制度

第26条明确了县级以上地方人民政府征收集体土地需要预公告，并按程序开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。

2、明确对《征地补偿安置方案》的公告、异议、听证制度

第27条明确了征地补偿安置方案拟定后须进行公告，公告期限不得少于30日。多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。

3、先批后签改先签后批，实现农民个人与集体最大限度自主

根据条例第29、30条，征收批准环节的最大变化是由过去的政府先审批征地，后签署补偿协议，改为先签署补偿协议后报政府审批。有助于进一步降低征地矛盾，征地补偿变成了农民与集体共议事务，脱离了过去的地方行政完全主导的方式，此处细小的环节变化，昭示着对于农民权利的保障将落到实处。

4、具有司法强制背书的征收

但凡通过前述严格的合法程序，该集体土地经审批应当予以征收的，那么程序本身也就具有法律确定性，并具有司法强制力作为后盾。

根据条例第29条第二款，对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方政府应当在申请征收土地时如实说明。根据条例第31条，在获得征地批准文件后，后由县级以上地方政府作出补偿安置决定，并依法组织实施。根据条例第69条，若阻挠合法程序的土地征收，由县级以上地方政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。

5、应在充足的财政预算前提下合规启动征收

根据条例第32条第四款，征地补偿安置资金必须足额到位，专款专用：土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等不落实到位的，不得批准 征收土地。

再次提醒各地地方政府，在具备充足财政预算的前提下，才能开展征地补偿和其他前期开发工作，土地前期开发支出不应与土地出让金挂钩，土地前期开发不应以透支未来的方式无限度扩大政府隐形债务，各地方政府尤应谨记。

三

强调农民自主、强化生存保障 — 优化宅基地管理制度

本条例为集体建设用地中的宅基地管理制度专辟一章，作为对《土地管理法》第62条的补充，并且其立法精神有了明确的价值倾向，即优先保障农民意思自主权，与本条例的保障农民利益的精神主旨相统一。

《土地管理法》第62条第六款规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”但现实中就有个别地方政府与集体经济组织打着“新农村建设”、“美丽乡村建设”、“乡村振兴”等中央文件的名义，套政治高帽，曲解中央本意，违法收回村民宅基地、或者以退回宅基地作为农民进城落户的先决条件；更有甚者强迫农民退出宅基地，以曲解《土地管理法》立法目的的方式，零敲碎打地归集农村集体建设用地，变相增加建设用地指标，搞乡村政绩工程。

本条例第35、36条就是对此类违法现象的修正，具有务实的立法思维，值得称颂。第35条规定，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。政府和集体经济组织应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。第36条第二款规定，禁止违背村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为村民进城落户的条件，禁止强迫村民搬迁退出宅基地。

四

尊重历史，回到现实 — 归纳四种国有土地使用权取得方式

本条例第17条，规定了国有土地使用权的三种有偿取得方式分别为：出让、租赁、作价出资或入股，无偿取得方式为划拨。

首先，国有土地使用权以“租赁”方式取得，是一种非常特殊的形式。在《土地管理法》中并未规定，只在1999年8月1日国土资发〔1999〕222号《规范国有土地租赁若干意见》中有所规范，但因该部门规章年代较为久远，虽现行仍然有效，但该文件第1条第三款对“租赁”方式取得国有土地使用权做了原则性界定。“租赁只作为国有土地出让方式的补充”“对于经营性房地产开发用地，都必须实行出让，不实行租赁。”虽然如此，但在中国土地历史沿革实践中，确有现实案例存在，笔者近期还处理过一次国有土地使用权租赁权收回的案件。因此，对于本条例规定的租赁方式取得国有土地使用权，是否还遵循过去的原则界定，还需进一步的细则确定。

此外，以“作价出资或入股”作为国有土地使用权的取得方式，其法律渊源在《城市房地产管理法》第28条，在房地产开发领域很常见，实践中，各地税务部门均将该方式视作一次商业交易；但个别地区对国有独资平台母公司与100%控股的国有独资项目子公司之间的国有土地使用权作价出资入股行为视作一次国资划转行为，而不视作交易（需要具备有权国资部门的审批文件且只认可一次），一般是特殊情形，并非普遍现象。

因此，本条例的修订，既尊重历史，又具有一定的开创性。

五

保留了特殊紧急情况先行用地制度

因新冠疫情影响，在可能存在的疫情爆发或者特殊紧急情况下，需要大面积使用土地用于紧急条件下建设方舱医院或者抢险救灾之需，就目前的立法现状而言，无论是《传染病防治法》《突发事件应对法》《国境卫生检疫法》，还是《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好当前新冠肺炎疫情防控工作的通知》《国务院关于切实做好新冠肺炎聚集性疫情防控工作的紧急通知》等法律、行政法规中，均无对类似紧急条件下大面积使用土地进行紧急建设的法律渊源。

本着依法治国理念，即使是紧急状态下，也应当有法可依，保留了修订前的特殊紧急情况先行用地的制度，进一步细化规定抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。这在疫情影响下的当下，尤为重要。

六

为土地督察权的行使出具权力清单

土地督察制度来源于2004年国务院第28号文《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，土地督察机构在监督地方政府依法管地用地等方面发挥了重要作用。2020年《土地管理法》将国家土地督察制度上升为法律制度，本次《土地管理法实施条例》进一步明确了土地督察部门的权力清单：

一是明确国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市 及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察；

二是明确了土地督察的6项核心工作：

（1）督查耕地保护情况；

（2）督查土地节约集约利用情况；

（3）督查国土空间规划编制和实施情况；

（4）督查国家土地管理重大决策落实情况；

（5）督查土地管理法律法规执行情况；

（6）督查其他土地利用和管理。

三是明确国家自然资源督察机构行使土地督察权的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。

但同时，因历史上全国各地实际存在的违法征地、违法用地、违法供地、违法出让、侵害行政相对人合法权益和信赖利益的事件层出不穷，土地督查是否能够更加切实有效的深入民间，让极为复杂的土地行政纠纷、规划冲突纠纷、地方政府违法实施的具体行政行为得到疏解与纠正，也是我们一线工作者极为期待的。

总结：本次《土地管理法实施条例》的修订使得《土地管理法》能够得到更好的贯彻与实施，规定的也更加具体、细化、健全和科学，最大亮点是将集体土地征收程序有法可依，不断拉近与国有土地上房屋征收的距离，更加切实有效的保障了农民利益，这次修订具有非凡意义，既值得称颂，也值得我们一线工作者更为深入的研究。