【建纬观点】控规规划调整行为的可诉性
作者简介
李晓璇 现为上海建纬（广州）律师事务所律师助理，毕业于西南政法大学与中国社会科学院研究生院；已通过英语专业八级及剑桥商务英语高级考试，雅思成绩7.5，在毕业加入建纬之前，曾分别于多家大型互联网公司、中国国际经济贸易仲裁委员会及北京金杜律师事务所实习。
在我国，控制性详细规划（控规）是由城市规划主管部门每年根据城市总体规划、分区规划的要求编制，对分区内各片区的土地利用性质、开发强度、配套设施、道路交通和城市设计等方面作出详细规定，是我国地方政府行使城市规划权的一种重要方式，在我国城市规划法律制度体系中具有重要地位。
我国《城乡规划法》（2019年修正）第二条第二款、第三十七条第一款、第四十条第二款分别规定了控规的法律地位与效力，但现行法并未明确其法律性质、可诉性等问题。相关的学术研究也多是聚焦于控规的稳定性、合法性、变更要件、公众参与等问题，对控规可诉性缺乏足够的关注。
为明确我国法律法规规范、司法审判实践中对控规规划调整行为是否具有可诉性的认定、了解相关的裁判观点以及类案的最终判决方向，本文将就上述内容进行梳理，以期为实务提供借鉴与参考。
第一部分 关联法条
一、《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》主席令第71号
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……
二、《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）主席令第29号
第四十八条 修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。
三、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》住房和城乡建设部令第7号（2011年01月01日施行）
第二十条 经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：
（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证；
（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证；
…
第二部分 精选案例
案例一：湛江喜强工业气体有限公司、遂溪县住房和城乡规划建设局城乡建设行政管理：城市规划管理（规划）案
（2019）最高法行申10407号
裁判要旨：
1、当事人认为总体规划内容侵犯其合法权益的，应当通过对实施总体规划的详细规划尤其是修建性详细规划的异议程序以及对颁发或不颁发“一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。
2、特定地块权利人一般并不宜对详细规划的整体内容提起诉讼。
最高人民法院认为：
特定地块权利人一般并不宜对详细规划的整体内容提起诉讼。权利人对与其土地利用权有直接利害关系的内容提起诉讼的，人民法院仍应结合详细规划实施情况、权利人或者利益相对方申请许可情况以及是否已经依据详细规划取得“一书两证”情况等综合判定被诉行政行为、起诉时机以及具体的审查内容和审查标准。只有在详细规划已经直接限制当事人权利且无需通过“一书两证”行为即能得出明确限制结论的情况下，才宜考虑承认修建性详细规划中有关特定地块规划限制内容的可诉性；相对人还应明确具体的诉讼请求。对详细规划内容的合法性审查，应尊重总体规划控制和专业判断，尊重行政机关的政策调整，并考虑详细规划的稳定性；合法性审查更多体现在程序合法性审查。
法院在论证控规调整行为的可诉性时，除了从表面上判断其属于何种行政行为形态之外，更多是从实质层面重点论证其是否对相对人的权利义务产生影响。因此，对于控规规划调整的案件，建议从以下思路进行分析研判：
第一、判断该规划调整是否是具体行政行为的问题。
区分抽象行政行为与具体行政行为，根据我国《行政诉讼法》的提示，主要看是否具有普遍的约束力。根据《若干解释》的规定，可以看出最高人民法院认为判断一个行为是具体行政行为还是抽象行政行为应从以下三个方面进行界定：
1）该行为所针对的对象是不是确定的。
2）一个具体行政行为原则上只对特定的对象有效。
3）能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程。
因此，需要据此判断案涉规划调整是否对当事人施加了特定的权利义务，或是该调整实际上撤回或变更了此前当事人已经获得的行政许可或审批，影响了当事人的实际利益，并应关注该规划调整是否是基于公共利益的需要。
第二、关于可以对于具体行政行为采取哪些救济方式的问题，是否可以通过复议而非诉讼进行救济。
如果该行政行为应当通过复议进行救济，或通过复议方式的可救济性明显优于诉讼的，法院会保持司法谦抑。
第三、关于能否要求法院对规划调整的内容进行合法性审查的问题。
一般而言，法院是将控规行为视作具体行政行为而直接审查其合法性的。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但需要注意的是，行政相对人不能在行政诉讼中要求对控规进行附带性审查。在案例检索中，确实存在该类诉讼请求，但是法院明确否定控规可以进行附带性审查（如案例四）。最高法也在判例中明确，控规不是行政规范性文件。
第四、关于如何审查控规合法性的问题。
一般而言，法院在审查控规内容的合法性问题时，如果符合当地总体规划，一般认为控规内容合法，否则，认为控规内容存在违法。
第五、法院认定违法的判决方式
如果被诉控规经法院审查职权、程序和内容要件后被认定违法，需要考虑的是法院会采取撤销判决还是作出确认违法判决，根据目前的案例来看，法院认定控规内容或程序违法的情形下，多采用确认违法判决，极少采用撤销判决。
第三部分 结语
如前所述，控规调整行为是否可诉，关键在于其是否对相对人的权利义务产生实际影响，法院认为控规不可诉的理由可能为普遍约束力或者具有内部性等原因，但究其根本是未对相对人的权利义务产生实际影响，而认定控规控规可诉的裁判理由，不管是从利害关系角度还是权利处分角度出发，都是基于保护相对人权益的目的，认为调整行为对相对人的权利义务产生了实际性的影响。随着城市化的发展和城市开发的推进，控规调整对社会公众的实际影响也在不断放大，希望本文能够对解决日益增多的控规调整行为引起的行政纠纷行为提供一点思路。
