最高法判例：撤回行政许可的补偿主体（关停行为如何补偿）

最高法判例：撤回行政许可的补偿主体（关停行为如何补偿）

裁判要旨

在没有其他明确法律法规规定的情况下，撤回行政许可的补偿主体，一般应认定为撤回行政许可的行政机关。

案情回顾

再审申请人王先生因诉朔州市平鲁区人民政府（以下简称平鲁区政府）不履行行政补偿法定职责一案，不服山西省高级人民法院(2017)晋行终564号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，并于2019年4月18日对各方当事人进行了询问。再审申请人王先生及其委托诉讼代理人赫某，被申请人平鲁区政府的委托诉讼代理人董某某、赵某到庭参加询问。本案现已审查终结。

一审法院查明，朔州市平鲁区陶村乡前安家岭腐煤矿（以下简称前安家岭腐煤矿）于1998年筹建。1998年11月18日，依法获得了工商部门核发的筹建许可证。1993年6月20日，山西省地质矿产局为前安家岭腐煤矿颁发地延采证字〔1993〕第48号采矿许可证，开采矿种为腐煤，有效期自1993年6月至1994年6月止。1993年10月30日，中共周花板乡委员会发文任命王某某任前安家岭腐煤矿矿长。1999年4月5日，周花板乡政府将前安家岭腐煤矿的债务债权和周花板乡政府的股份全部转让给王先生。1999年4月8日，前安家岭村委会与王先生签订协议，将前安家岭腐煤矿占用的荒坡、荒地等转让给王先生。

1997年11月4日，山西平朔安家岭露天煤炭有限公司（以下简称平朔公司）与平鲁区政府签订了《关于平朔安家岭露天煤矿（平朔二期）平鲁区境内征地、搬（拆）迁总协议》，约定征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑沙石矿，根据国家法律、政策规定，占用一个双方协商解决一个。1999年，朔州市煤炭行业关井压产领导组办公室作出《关于印发全市取缔和关闭非法及布局不合理煤矿名单的通知》，平鲁区政府作出《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》，确认关闭本案煤矿。1999年10月15日，朔州市煤炭行业关井压产领导组对关闭情况在《朔州日报》予以公告。2007年10月9日，平鲁区政府作出《关于平朔煤炭工业公司安太堡、安家岭露天煤矿征地搬迁安置、补偿意见》，规定国家政策性关闭的煤矿、腐煤矿、粘土矿、黑沙石矿等，由平朔公司按国家有关法规政策，占一个，协调解决一个。前安家岭腐煤矿关闭后，2009年被平朔公司占用。2009年12月20日，前安家岭腐煤矿等8矿向平鲁区政府和平朔公司提出解决占用补偿问题。2010年7月7日，前安家岭腐煤矿等8矿向平朔公司提出解决补偿问题请求。2010年8月9日，平朔公司向平鲁区政府提出建议，建议平鲁区政府对8家矿业单位的合法性、关闭原因、权属进行确认，如确属原协议范围内的需补偿矿井，由平鲁区政府、平朔公司、矿主共同解决，经协商无法达成一致，可考虑采取法律诉讼方式解决。

2012年7月23日，平鲁区召开党政联席会议，会议议定，前安家岭腐煤矿等十多家已关闭矿井占用补偿问题属于平等民事主体的民事争议，非政府职责范围，建议通过司法途径解决。2012年11月，王先生作为原告，平朔公司作为被告，向朔州市中级人民法院提起民事诉讼，请求赔偿强制拆毁煤矿地面、地下建筑和设备损失4308.09万元。朔州市中级人民法院于2013年7月22日作出(2013)朔中民初字第2号民事裁定认为，王先生所主张赔偿的前安家岭腐煤矿，系平鲁区政府根据当时政策而实施的关闭矿井，王先生与平朔公司之间没有直接的民事法律关系，不属于人民法院受理范围，裁定驳回了王先生的起诉。王先生不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2013年12月19日作出(2013)晋民终字第142号民事裁定，驳回上诉，维持原审裁定。2016年7月25日，前安家岭腐煤矿向平鲁区政府书面申请解决行政补偿事宜，平鲁区人民政府未予以答复。

一审法院认为，根据王先生的诉求，本案争议的焦点是平鲁区政府是否具有对前安家岭腐煤矿进行补偿的法定职责。对于关闭行为，双方均认为是基于《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发〔1998〕43号文件)规定进行的。对于关闭补偿的主体，双方意见不一。根据《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发〔1998〕43号文件)规定，对于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，补偿实施主体文件未予明确，通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。王先生主张前安家岭腐煤矿的关闭系行政行为所致，其未提交平鲁区政府为本案关闭补偿主体的法律依据，故王先生请求审查平鲁区政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王先瑜的诉讼请求。

二审法院查明的事实与一审一致。

二审法院认为，本案争议的焦点是平鲁区政府是否具有对前安家岭矿进行补偿的法定职责。起诉有事实根据是提起诉讼的法定条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。根据《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发〔1998〕43号文件)规定，对于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，补偿实施主体文件未予明确，通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。本案中，王先生主张前安家岭矿关闭之后的行政补偿应由被平鲁区政府负责，而王先生没有提交平鲁区政府为本案补偿主体的法律依据，《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发〔1998〕43号文件)中没有明确规定关闭合法开办小煤矿给予适当补偿的补偿主体，王先生请求平鲁区政府履行补偿职责的主张不能成立，其起诉不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若于问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院对本案进行全面审查，并作出驳回其诉讼请求的判决，不符合上述法律规定，应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若于问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定之规定，裁定一、撤销忻州市中级人民法院(2016)晋09行初24号行政判决,二、驳回王先生的起诉。

王先生申请再审称：1.前安家岭矿系王先生合法开办的，应依法获得补偿。《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发〔1998〕43号文件）是本次政策性关闭小煤矿的法律依据，该文件明确规定了具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定并实施。由此可见，补偿的主体必然是相应的各级人民政府。前安家岭腐煤矿的政策性关闭是由平鲁区政府直接实施的，根据行政行为的相对性原则，平鲁区政府应该是补偿主体。2.1997年11月4日，平鲁区政府与平朔公司签订协议，约定征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑沙石矿，占用一个双方协商解决一个。2009年，平朔公司占用了前安家岭腐煤矿。王先生以平朔公司为被告提起民事诉讼，要求平朔公司赔偿损失，但生效民事裁定认定前安家岭腐煤矿系平鲁区政府根据当时政策实施的关闭矿井，王先生与平朔公司没有直接的民事法律关系，驳回王先生的起诉。故平鲁区政府与王先瑜形成了直接的行政法律关系，王先生要求平鲁区政府履行补偿的法定职责符合法定起诉条件，原审裁定认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审裁定，支持其一审诉讼请求。

平鲁区政府辩称，《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条规定，国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿。虽然关闭矿井的行为是政府行为，但根据该规定，国有矿山的建设单位是补偿主体。《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发〔1998〕43号)文件没有明确补偿主体，不能以该文件的规定要求平鲁区人民政府履行补偿职责。原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回王先生的再审申请。

最高法裁判

本院经审查认为:本案1997年11月4日平朔公司与平鲁区政府签订的搬迁协议约定：“征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑砂石矿，根据国家法律、政策规定，占用一个双方协商解决一个。”1999年10月14日，平鲁区政府作出《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》，要求对关闭矿井要上报上级关井办，吊销《煤炭生产许可证》《采矿许可证》和《营业执照》。王先生于2012年11月以平朔公司强行拆除前安家岭腐煤矿建筑和设备，要求予以赔偿为由提起民事诉讼，山西省朔州市中级人民法院作出（2013）朔中民初字第2号民事裁定认定：“王先生所主张赔偿的前安家岭腐煤矿，系平鲁区人民政府根据当时政策而实施的关闭矿井，该矿井的关闭属于政府的政策性行政行为”。山西省高级人民法院作出(2013)晋民终字第142号民事裁定亦以相同理由裁定驳回上诉，维持原裁定。在本院审查期间，平鲁区政府在询问中亦承认其系关闭矿井的实际执行机关。综合以上情况，可以认定平鲁区政府系前安家岭腐煤矿的关闭主体。

《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发[1998]43号文件）第三条规定：“关于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，要区别情况，统筹算账。具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定并实施”。按照上述规定，对被关闭的合法小煤矿应当进行补偿。虽各方当事人未能提供山西省人民政府制定的具体补偿办法，但并不能以此剥夺被关闭合法矿井依法取得补偿的权利。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，在没有其他明确法律法规规定的情况下，撤回行政许可的补偿主体，一般应认定为撤回行政许可的行政机关。本案平鲁区政府应当对被其关闭的合法矿井承担相应的补偿责任。原审法院以“〔1998〕43号文件没有明确规定关闭合法开办小煤矿给予适当补偿的补偿主体”为由驳回王先生的起诉，没有对行政许可法的相关规定进行正确的理解，属适用法律不当。

平鲁区政府主张，前安家岭腐煤矿的补偿主体系平朔公司，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条的规定，应由王先生通过民事诉讼途径主张相关权利，平鲁区政府不承担行政补偿责任。但经查，王先生曾以平朔公司为被告提起民事诉讼，但生效民事裁定以“前安家岭腐煤矿系人民政府政策性关闭行政行为所产生的历史遗留问题，与平朔公司未形成直接民事法律关系”为由驳回起诉。平鲁区政府的主张与生效民事裁定不一致，且矿产资源法第三十六条仅规定了矿山建设单位在占有集体矿山时应负合理补偿责任，但并不能否认在矿山建设单位占用矿山前，行政机关已关闭矿山行为的行政行为性质，也不能以否定行政机关应负的补偿责任，平鲁区政府的主张不能成立。

综上，王先生的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

本案指令山西省高级人民法院再审。