【最高法裁判】履行法定职责之诉应具备的条件

【裁判要点】

所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下条件：第一，其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，其是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。第四，其申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于当事人所提出申请的拒绝，可能侵害的必须是当事人自己的主观权利。

【裁判案号】

（2018）最高法行申700号

【当事人情况】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王俊荣等78人（名单详见本案一、二审行政判决）。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省宁晋县人民政府。住所地：河北省邢台市宁晋县凤凰镇天宝东街23号。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省邢台市人民政府。住所地：河北省邢台市桥东区红星街139号。

【案件由来】

再审申请人王俊荣等78人因诉河北省宁晋县人民政府（以下简称宁晋县人民政府）不履行征地安置补偿法定职责一案，不服河北省高级人民法院（2017）冀行终7号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、审判员张艳、审判员李纬华组成的合议庭进行审查，现已审查终结。

【原审情况】

2016年3月23日，王俊荣等78人向河北省邢台市中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销宁晋县人民政府于2015年12月28日作出的《关于<依法履行法定职责申请书>的复函》(以下简称《复函》)；撤销河北省邢台市人民政府（以下简称邢台市人民政府）于2016年3月16日作出的邢复决字〔2016〕9号《行政复议决定》(以下简称《复议决定》)；确认宁晋县人民政府的行为属于不履行法定职责，并责令其履行法定职责。

一审法院查明，2009年3月10日，宁晋县人民政府依据河北省人民政府冀政转征函〔2009〕0096号《关于宁晋县2008年度第四批次建设用地的批复》，对宁晋县凤凰镇南塔村的22.5371公顷土地进行征收。2009年3月23日，宁晋县人民政府依法作出征收补偿安置方案。随后，南塔村以居民小组为单位分期将补偿款领取（补偿标准为每亩九万元整）。2015年11月3日，王俊荣等78人以宁晋县人民政府不履行法定义务为由向其递交《依法履行法定职责申请书》。2015年12月28日，宁晋县人民政府作出《复函》。王俊荣等78人不服，于2016年1月18日向邢台市人民政府提出复议申请。2016年3月16日，邢台市人民政府作出《复议决定》，对《复函》予以维持。王俊荣等78人仍不服，提起行政诉讼，请求撤销《复函》及《复议决定》，并责令宁晋县人民政府履行法定职责。

一审法院认为，王俊荣等78人的诉讼请求为：1、请求撤销宁晋县人民政府作出的《复函》和邢台市人民政府作出的《复议决定》；2、请求责令宁晋县人民政府履行法定职责。对于第一项诉求，从《复函》和《复议决定》的内容可以证实，宁晋县人民政府已将涉案被征土地补偿费和安置费按河北省人民政府确定的标准执行到位，并且包括村集体应留存部分在内的补偿款已直接全额支付给被占地户，包括王俊荣等78人在内的被占地户尚未有人到宁晋县人社部门要求参保缴费，也未有人向宁晋县人社部门申请免费技能培训并优先向其推荐就业岗位。宁晋县人民政府承诺如果包括王俊荣等78人在内的被占地户有人申请参保缴费或申请免费技能培训，优先向其推荐就业岗位，宁晋县人社部门将严格依法予以办理。上述《复函》和《复议决定》没有限制、缩减王俊荣等78人的人身权利和财产权利，亦没有为其设定或者增加义务，未侵犯其合法权益，故其要求撤销《复函》和《复议决定》的该项诉求理据不足，不予支持。对于其第二项诉求，因其没有事实和法律依据，故对该项诉求亦不予支持。综上，宁晋县人民政府作出的《复函》和邢台市人民政府作出的《复议决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回王俊荣等78人的诉讼请求。

王俊荣等78人不服一审判决，向河北省高级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉。请求撤销一审判决并改判。

二审法院查明，王俊荣等78人提交的《依法履行法定职责申请书》列明的申请事项为：“请求贵府履行国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称28号《决定》）和国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称31号《通知》）给贵府设定的义务，切实保障被征地农民的长远生计。即征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。宁晋县人民政府作出的《复函》所答复的主要内容为：“1、关于征地补偿问题。申请书中涉及地块在土地征收过程中，宁晋县人民政府已严格按照《中华人民共和国土地管理法》中关于土地补偿费和安置补助费标准要求和当年河北省人民政府确定的征地区片价标准执行到位。2、关于被征地农民社会养老保险问题。按照冀政函〔2005〕15号《河北省人民政府转发省劳动和社会保障厅等五部门关于建立被征地农民养老保险制度意见的通知》规定（以下简称15号养老保险通知），符合条件的被征地农民可申请参保，缴费比例为：县政府负担30%、村集体负担40%、个人负担30%。其中，政府承担部分已由县财政专户存储，村集体承担部分从土地补偿费中列支，补偿款已直接全额补偿给被占地户，村集体部分并未留存。截至目前，南塔庄村涉及占地村民尚未有人到宁晋县人社部门要求参保缴费并享受被征地农民养老保险待遇，以上人员如提出申请，宁晋县人社部门将按照国家法律法规规定予以办理。3、关于被征地农民就业安置问题。被征地农民在劳动力年龄范围内(男16-60周岁，女16-55周岁）有就业意愿的人员，可向宁晋县人社部门提出申请，宁晋县人社部门免费对其进行技能培训，优先推荐就业岗位。截至目前，南塔庄村涉及占地村民尚未有人到宁晋县人社部门申请技能培训、推荐就业岗位，以上村民如有意愿，可随时提出申请，宁晋县人社部门将严格按国家法律法规规定予以帮扶。综上所述，申请书中提出被征地农民生活状况明显下降是由于宁晋县人民政府不履行法定职责的说法没有事实和法律依据。宁晋县人民政府并不存在不履行国务院28号决定及31号通知关于“切实保障被征地农民的长远生计职责的情形”。

二审法院认为，王俊荣等78人向宁晋县人民政府提出申请，请求其履行国务院28号《决定》和31号《通知》中规定的切实保障被征地农民长远生计的职责。但王俊荣等78人申请宁晋县人民政府履行的系一项总括性的职责，并非针对该78人个人的、明确具体且有可操作性的职责。此外，为落实前述国务院规范性文件的相关规定，河北省人民政府已制定了冀政〔2004〕37号《关于加强和改进征地工作建立被征地农民基本生活保障制度的通知》以及冀政函〔2005〕15号《养老保险通知》。宁晋县人民政府根据上述文件精神并结合宁晋县实际，亦制定了政字〔2007〕72号《宁晋县人民政府转发县人事劳动和社会保障局等五部门关于被征地农民基本养老保险制度实施意见的通知》，对宁晋县范围内被征地农民的保障范围及对象、保障形式、基金筹集、享受条件和标准、与其他养老保险的衔接与转移、基金管理与监督、组织领导和职责分工等方面做出系统规定。宁晋县人民政府作出的《复函》，就切实保障被征地农民长远生计的相关情况向王俊荣等78人进行了答复。综上，王俊荣等78人主张宁晋县人民政府未履行国务院28号《决定》和31号《通知》所规定的切实保障被征地农民长远生计的职责，理由不能成立。故判决驳回上诉，维持原判。

【再审申请理由】

王俊荣等78人向本院申请再审称：宁晋县人民政府并未落实国务院相关规定和通知设定的义务，切实保障被征地农民的长远生计。再审申请人的社会保障费用仍未得到落实。再审申请人在征地后曾多次找到县人社部门申请办理社保手续和技能培训，都被拒绝。请求依法撤销一、二审判决，由本院提审改变或指令下级法院再审。

【再审审查意见】

本案争议焦点在于，再审申请人再审理由及一、二审诉讼请求中所称”办理社保手续和技能培训”是否属于宁晋县人民政府的法定职责。

本案的提起，是因为再审申请人针对宁晋县人民政府的复函及邢台市人民政府的复议维持决定而引发。在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下条件：第一，其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，其是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。第四，其申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于当事人所提出申请的拒绝，可能侵害的必须是当事人自己的主观权利。

本案中，再审申请人向宁晋县人民政府提出的履职申请为”请求切实保障被征地农民的长远生计”，其依据是国务院28号《决定》和31号《通知》。上述文件中确有”征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”的规定。但上述文件系要求各地政府在征收土地过程中应当履行职责的原则性规定，具体落实还应按照职责主体、法律关系等分别依照不同程序进行。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。故关于征地补偿问题应由县级以上人民政府作为责任主体予以解决，若发生行政争议，公民、法人或者其他组织可以县级以上人民政府为被申请人或者被告，依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但根据再审申请人的诉讼请求，其关于”办理社保手续和技能培训”的要求不属于征地补偿争议，而属于征地后涉及被征地农民的养老保险和就业安置问题，其应向有管辖权的行政机关提出申请。故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回王俊荣等78人的诉讼请求并无不当，二审法院维持一审判决亦无不当。

至于再审申请人提出曾向宁晋县人社部门申请社保和就业安置均被拒绝的问题，不属于本案审查范围。如再审申请人认为其合法权益受到侵犯，可以依法寻求救济。

综上，王俊荣等78人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条之规定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回王俊荣等78人的再审申请。

【合议庭成员】

王振宇、张　艳、李纬华

【裁判日期】

二〇一八年三月二十五日