【建纬观点】2018年上半年国家PPP政策观察（六）
前情提要
◆【建纬观点】2018中国PPP政策观察报告（1月至6月）开篇及完整目录
◆【建纬观点】2018年上半年国家PPP政策观察（一）
◆【建纬观点】2018年上半年国家PPP政策观察（二）
◆【建纬观点】2018年上半年国家PPP政策观察（三）
◆【建纬观点】2018年上半年国家PPP政策观察（四）
◆【建纬观点】2018年上半年国家PPP政策观察（五）
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安徽：推进重点民生领域PPP项目建设
去年年底，安徽省人民政府办公厅出台了《安徽省人民政府办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的实施意见》（皖政办[2017]98号 ），主要提出了：1. 简化程序，提高行政审批效率；2. 强化引导，拓宽民间投资领域；3. 降低成本，增强民间投资动力；4. 守信履约，切实规范政务服务行为，这四个意见方向，并就具体的任务开展制定并公布了具体任务分解表。该表要求在今年6月底前完成的任务及牵头、配合的单位如下：
序号
工 作 任 务
牵头责任单位
配合单位
1
全面梳理公布“不见面审批（服务）”事项，编制全省统一的政务服务事项目录清单和实施清单，制定政务服务事项实施清单标准规范。
省编办、省政务服务中心
省发展改革委等
2
推行投资项目审批“一站式”网上运行和并联审批，除涉密项目外，投资项目审批、核准、备案以及所涉及的各类审批事项全部通过投资项目在线审批监管平台办理。
省发展改革委
省政务服务中心等
3
进一步优化审批服务流程，实现15个工作日内获得不动产权证；对符合条件的建筑工程，自收到申请之日起，10个工作日内颁发施工许可证。
省国土资源厅、省住房城乡建设厅
省有关单位
4
研究制定政商交往“负面清单”和“正面清单”，着力破解“亲而不清”“清而不亲”等问题。
省监察厅
省有关单位
5
坚决贯彻落实国家和省完善产权保护制度依法保护产权的意见，尽快出台相关配套文件和实施方案。
省发展改革委
省科技厅等
6
开展政务失信专项治理。
各市、县人民政府
省发展改革委、省法制办等
7
省政府将促进民间投资工作情况纳入政府目标管理绩效考核，并作为督查的重要内容。
省政府办公厅
省发展改革委等
8
各市、县人民政府要全面梳理国家和省已出台的鼓励民间投资政策措施，对尚未有效落实的政策措施，要认真分析原因，抓紧研究解决办法，确保政策尽快落地。
各市、县人民政府
省有关单位
结合上述上半年的专项任务和PPP项目实际，归纳起来，本年度上半年安徽省就PPP模式及PPP项目的开展重点呈现出以下特点：
（一）加大PPP模式规范推广力度
根据财政部规范推广PPP模式的有关要求，坚持在规范操作的基础上，加快推进项目实施。一是严把PPP模式适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，指导各地科学规范开展两个论证，把好项目入口关。二是创新管理方式，抓好公开公平采购，严格合同管理，规范绩效付费，实现项目全生命周期动态管理，把好项目执行关。
（二）推进重点领域PPP项目建设
对连片特困地区发展、美丽乡村建设、生态环境治理等民生领域PPP项目进行优先扶持。一是组织各地精心谋划一批项目，开设绿色通道，即报即审，优先组织开展评估论证，优先办理入库审核。二是进行重点辅导，持续跟踪项目实施进展，及时研究解决项目执行中出现的问题和困难，推进项目顺利实施。三是加强宣传总结。加大对民生领域PPP项目的宣传力度，及时总结项目实施经验，形成可复制、可推广的案例。四是优先支持民生领域PPP项目申报全国示范项目，争取相关政策、资金支持。
（三）着力营造公平竞争环境
贯彻落实国务院、安徽省委省政府激发、促进民间投资的相关政策文件精神，采取财政奖励、运营补贴、投资补贴等方式，支持民间资本参与PPP项目。进一步放开民间投资市场准入，建立公平开放透明的市场规则，鼓励民营企业等各类型企业按同等标准、同等待遇参与PPP项目，保障采购过程公平、公正、公开。加强诚信建设，促进地方政府与社会资本诚信履约。推进PPP项目信息公开，增强项目实施透明度，引导市场规范发展。
（四）创新PPP项目融资渠道
一是加强与中国PPP基金合作，发挥桥梁纽带作用，积极将安徽省优质项目向中国PPP基金进行推介，寻求基金支持。二是鼓励地方政府与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立PPP基金，撬动社会资金和金融资本参与PPP项目建设。三是支持开展PPP项目资产证券化业务，进一步拓宽项目融资渠道，降低综合融资成本。
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湖北：建立财政上下归口统一的PPP项目管理运行模式
2018年以来，湖北省财政厅在总体上，将规范推进政府和社会资本合作工作作为推进供给侧结构性改革的重要举措，按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则，在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面执行财政部规定，规范推进推进湖北省PPP工作。其强调守住风险底线，助推供给侧结构性改革，着力补齐公共服务短板，提升公共服务供给质量和效益，解决公共服务结构不均衡、不充分的问题。
就今年PPP模式应用的突出领域而言，湖北省重点探索农业领域PPP模式新途径以及加强全省乡镇生活污水处理PPP模式顶层设计。湖北省一方面按照《中共湖北省委湖北省人民政府关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的实施意见》(鄂发[2017]1号)精神，积极会同省农业厅研究制定农业领域推广运用PPP模式的相关政策和措施，探索农业领域转方式、调结构、促改革的新途径、新方法，引导社会资本参与农业领域政府和社会资本合作；另一方面也积极会同省住建厅做好《湖北省乡镇生活污水治理PPP项目操作指引》（鄂建文[2017]57号）的编制工作，为各地操作实施提供指导。
（一）加强政策和工作指导
一是加大政策宣传力度。组织开展多层次、多样化PPP政策培训，准确把握PPP模式的政策内涵和操作规程。二是建立省级PPP综合信息平台，实现政策发布、项目信息归集与发布、中介机构及专家评价、社会资本方监管，以及PPP项目全生命周期财政支出责任的动态监管。同时，指导各地建立专家库和项目储备库，为各地提供智力支持和专业服务。三是以落实财办金[2017]92号文为契机，进一步规范PPP管理，建立财政上下归口统一的项目管理运行模式，指导各地规范有序开展工作。
（二）加强部门配合
坚持政府主导，财政、发改及相关行业主管部门围绕地方经济社会发展规划，积极筛选项目充实PPP项目储备库，同时认真履行财政职责，形成合力，有序推进PPP工作。
（三）加强示范引领
聚焦连片特困地区发展、美丽乡村建设、长江经济带、生态环境治理等领域，积极争取国家部委示范项目，抓好省级示范项目，充分发挥示范新项目引领作用。同时，适时召开项目对接会，加强沟通协调和交流，促进中国PPP基金投资湖北省PPP项目。
（四）严守风险底线
一是严把“一案两评”关口，科学制定项目实施方案，把好物有所值评价和财政承受能力论证关，加强项目全生命周期动态管理。二是严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目变相融资，坚决剔除不规范项目。三是完善风险分担机制，防止风险不合理转移，对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。加强财政支出责任监测，严格合同管理，规范绩效付费，严守财政支出10%的“红线”。
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湖南：全面开展清查行动督导示范项目规范推进
相较于其他重点观察的省市区，湖南省在今年上半年发布的PPP相关政策文件较为密集。其中最为关键和关切的是以下三个文件：
（一）《湖南省人民政府办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的实施意见》（湘政办发[2018]4号）
2018年01月16日，湖南省人民政府办公厅印发《湖南省人民政府办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的实施意见》（湘政办发〔2018〕4号）。《实施意见》重点指出：
制定社会力量进入医疗、养老、教育、文化、体育等领域的具体方案，明确工作目标和评估办法，新增服务和产品鼓励社会力量提供。鼓励社会力量举办医学检验中心、医学影像中心、病理诊断中心等第三方检验检测机构，积极推进检验检测结果互认。在国家总量控制范围内，科学配置大型医用设备，逐步提高社会办医疗机构配置大型医用设备占比。鼓励社会办医疗机构参加区域医疗联合体。
制定准入意见，支持社会资本对文物保护单位和传统村落的保护利用，推进集中连片传统村落、文化生态保护实验区的保护与建设，探索大遗址保护单位控制地带开发利用政策。鼓励文化与旅游融合发展，支持社会资本参与创作具有湖湘文化特色的文化旅游剧目。
积极引导各级政府通过政府购买服务等方式开展群众性体育赛事活动，探索大型专业体育企业通过特许经营方式盘活存量体育资产。支持社会力量投资建设人民群众身边的中小型体育场馆设施，培育具有本土特色的自主体育赛事产权及其相关衍生产品，打造一批具有湖湘文化底蕴的体育活动。
支持社会领域企业用股权进行质押贷款，推动社会领域企业用收益权、应收账款以及法律和行政法规规定可以质押的其他财产权利进行质押贷款。
将医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。
（二）《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管[2018]7号）
2018年02月13日，湖南省财政厅发文《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管(2018)7号）。《通知》的要旨是进一步规范PPP和政府购买服务，明确负面清单。
1. PPP负面清单：
（1）不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；
（2）因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；
（3）仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；
（4）采用建设-移交（BT）方式实施的；
（5）政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。
2. 政府购买服务负面清单：
（1）不属于政府职能，财政没有安排预算的；
（2）应由政府直接提供、不适合社会力量承担的，如行政决策、行政执法、行政监督等行政管理性事项；
（3）原材料、燃料、设备、产品等货物；
（4）建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程（党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项按照相关规定执行）；
（5）农村综合服务平台、铁路、市政道路建设、公路建设、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设；
（6）储备土地前期开发，农田水利等建设工程；
（7）将建设工程与服务打包的项目。
（三）《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的实施意见》（湘政办发[2018]32号）
2018年5月15日，湖南省人民政府办公厅印发《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的实施意见》（湘政办发〔2018〕32号）。《实施意见》强调：
1. 进一步规范PPP发展模式
一是重点把握好PPP工作的“四条线”：严控“红线”。坚持把握财政承受能力论证10%“红线”不动摇，统一执行口径，加强信息公开。守住“底线”。严禁各类以PPP变相融资的行为。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、绩效考核机制设计不合理，项目建设成本不参与绩效考核或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的，不得安排财政资金。搭好“天线”。通过对PPP项目的全面清理，了解掌握本地区全部项目PPP项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等。明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，加强从识别、论证、入库等环节的审查，不允许其打着PPP的旗号“混淆视听”。二是全面开展清查行动。针对目前PPP项目中存在的乱象，湖南于2017年12月起组织力量对全省PPP项目开展全面清理，通过对实施方案及正式合同的审查，查找存在的问题。针对发现的问题，将督促各项目方对于违规操作PPP模式的项目，一律要求整改到位；对于严重不规范的假PPP项目，将清理出库并禁止该项目继续采用PPP模式。
2. 进一步推进示范项目建设
一是督导示范项目规范推进。按照项目类别、进度实施分类监管，充分发挥部门单位、专业咨询机构和专家的力量，加强指导、检查和督促，在项目实施过程中开展必要的监管审查，建立覆盖全生命周期的监督管理机制，避免利益输送和腐败行为，促进全省PPP项目规范有序实施。二是创新县域PPP项目推广模式。针对部分县域PPP项目存在单体规模小，经营收入少，运营成本高的问题，采取项目打包运作的方式，对盈利状况不同的项目统筹规划、集中推进，实现政府、社会资本和公众“多方共赢”。重点推动湖南省垃圾焚烧发电和病死生猪无害化处理PPP项目，通过科学布局，降低运营成本，提高招商和监管效率。三是加强项目后期绩效管理。一方面，积极探索完善绩效评价方法，通过对项目运作、建设质量和资金使用效率等进行综合评价，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量，保证公共利益最大化。另一方面，将评价结果作为政府付费、合作期限以及项目价格调整的重要依据，落实社会资本建设后运营维护责任，提高项目质量，避免出现回购安排、固定收益承诺等现象。
3. 进一步加大宣传培训力度
重点宣传示范项目，树立成功案例，推广典型经验，突出其引领作用，以示范效应提升工作动力，推动PPP项目加快落地实施。建立正面清单，对成效明显的项目予以通报表扬和适当奖补；同时建立负面清单，对检查发现的伪PPP项目、违法违规举债融资等行为坚决予以制止和纠正。
4. 进一步提升政策研究水平
在自身加强研究的基础上，拟联合湖南大学设立PPP研究中心，并联系湖南省内外、国内外专家学者，充分利用高校智力资源，拓展研究的深度和广度，为PPP实践提供理论指导和人力支撑。
精彩回顾
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