最高法院:未经村民会议讨论决定,村委会出租集体土地是否有效(附相反案例)
最高法院:未经村民会议讨论决定,村委会出租集体土地是否有效(附相反案例)
来源： 民商事裁判规则
作者：唐青林 李舒 杨巍
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阅读提示：村委会能否将其所有的集体土地出租给他人？未经村民会议讨论决定租赁合同是否有效？最高法院认为，该等事宜涉及全体村民利益的重大问题，应当经村民会议讨论决定，未经村民会议讨论决定的租赁合同无效。但是实践中关于该问题的裁判观点并不统一。
裁判要旨
村委会未经村民会议讨论决定即将其所有的集体土地出租给他人，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，应当认定无效。
案情简介
一、文柏池与久裕村联合社签订《合同书》等合同，约定久裕村联合社将其所有的总面积为250000平方米农用地有偿出租给裕丰公司兴办工厂、宿舍和综合性建设。
二、文柏池向广州中院提起诉讼，请求：久裕村委会、久裕村联合社支付文柏池补偿款1193万元。广州中院认为，案涉合同未经村民会议讨论决定，是无效合同；文柏池在整个投资过程中取回的款项已超出其投资款，故久裕村联合社、久裕村委会无需再返还文柏池对涉案土地的投资款。广州中院判决：驳回文柏池的诉讼请求。
三、文柏池不服，上诉至广东高院，主张《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于民主决定程序的规定，属于管理性规定而非效力性规定。广东高院判决：驳回上诉，维持原判。
四、文柏池仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定：驳回文柏池的再审申请。
裁判要点
法院认定案涉合同无效的原因在于，久裕村联合社将该社所有的案涉土地出租，涉及全体村民利益的重大问题，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（1988年通过版，已失效）第十一条关于“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”的规定，该事宜应当经村民会议讨论决定。然而案涉合同的签订均未经村民会议讨论决定，违反了上述规定，故应当认定无效。
实务经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、当事人欲与村委会签订租赁合同租赁集体土地时，应当要求村委会提供出租该集体土地经村民会议讨论通过的书面文件，以确保租赁合同有效。在村委会提供该文件之前，当事人不应向村委会支付租金，避免遭受损失。
二、租赁集体土地用于非农建设的，租赁合同无效，请参阅公众号民商事裁判规则2017年9月30日推送的文章：《最高法院:能否出租集体土地用于非农建设》。
相关法律法规
《中华人民共和国村民委员会组织法》（1987年通过版，已失效）
第十一条 村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议由村民委员会召集和主持。有五分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权撤换和补选村民委员会的成员。
《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订版）
第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
法院判决
以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”就该问题的论述：
久裕村联合社与“香港裕丰发展公司”等签订《租用土地使用合同书》，将久裕村联合社的案涉土地有偿出租给“香港裕丰发展公司”兴办工厂、宿舍和综合性建设，并对租用土地地点、租用土地年限、租用土地价格及租金管理，以及租用土地用途等均做了明确的约定；文柏池主张该合同不是土地租赁协议，而是一份土地使用权租赁的前期协议，是对拟租赁土地的前期开发协议。原判决以久裕村联合社将该社所有的案涉土地出租是涉及全体村民利益的重大问题为由，认定无论《租用土地使用合同书》性质如何，均应经村民会议讨论决定；同时，因《协议一》和《协议二》是双方当事人对案涉土地的处理问题签订的补充协议，均涉及久裕村全体村民的重大利益问题，亦认定应经村民会议讨论决定。原判决以《租用土地使用合同书》、《协议一》、《协议二》的签订均未经村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定为由，认定上述协议无效，于法有据。因此，文柏池关于原判决适用法律确有错误的再审申请理由，本院亦不予支持。
案件来源
文柏池、东莞大宁永盛制衣有限公司与增城市新塘镇久裕村民委员会、增城市新塘镇久裕村经济联合社土地租赁合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2015）民申字第759号]。
延伸阅读
一、关于村委会未经村民会议讨论决定即出租农村土地的相关案例
关于村委会出租农村土地时民主程序是否影响租赁合同效力的问题，实践中尚存在争议。
裁判规则一：《中华人民共和国村民委员会组织法》关于“以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产的，需经村民会议讨论决定方可办理”的规定不属于效力性强制性规定，不能作为认定租赁合同是否有效的依据。（案例1）
案例1：烟台市芝罘区只楚街道沙埠居民委员会、王曰胜返还原物纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[山东省高级人民法院(2017)鲁民申62号]认为，“对于租赁协议的效力，原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项‘以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产的，需经村民会议讨论决定方可办理’的规定，只是为了对村委会行为进行规范管理，村委会与他人签订租赁合同并不为法律所禁止，该条规定并不属于效力性强制性规定，不能作为认定该协议书是否有效的法律依据。对此，本院认为，原审的认定符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定。”
裁判规则二：村委会将农村土地以出租的方式对外流转给本集体经济组织以外的单位或者个人，未事先经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意的，租赁合同无效。（案例2）
案例2：柘荣县乍洋乡水碓村民委员会与陈清华、刘宜达土地租赁合同纠纷二审民事判决书[福建省高级人民法院（2014）闽民终字第1292号]认为，“上诉人陈清华、刘宜达与被上诉人水碓村委会双方签订的《集体林地（使用地）租赁合同》明确约定水碓村委会以出租的方式将林地租赁给陈清华、刘宜达营林，陈清华、刘宜达按年支付租金给水碓村委会，因此，根据合同约定，双方之间所产生的法律关系为租赁法律关系，故原审认定本案为土地租赁合同纠纷，并无不当。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：‘国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。’第四十八条规定：‘发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。’本案水碓村委会将总面积达3500亩的宜林地直接以出租的方式对外流转给本集体经济组织以外的陈清华、刘宜达，因此，水碓村委会对外出租林地的行为明显违反了《中华人民共和国农村土地承包法》关于国家实行农村土地承包经营制度的强制性规定，故原审判决确认上诉人陈清华、刘宜达与被上诉人水碓村委会双方签订的《集体林地（使用地）租赁合同》为无效合同，并对被上诉人诉请返还集体林地予以支持，于法有据。另，上诉人陈清华、刘宜达、绿世纪公司在二审期间向本院申请调取涉案出租林地的权属登记、四至范围以及村内发包等情况，鉴于该申请调取的内容不影响对本案租赁合同的效力认定，本院不予支持。”
二、《中华人民共和国农村土地承包法（修正案草案）》（2017年11月7日全国人民代表大会常务委员会发布，为征求意见稿，尚未生效）中关于土地流转的规定
二、 将第五条修改为：“农村集体经济组织的成员，有权依法承包经营由本集体经济组织发包的土地，享有土地承包经营权。
“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包经营土地的权利。
“非本集体经济组织的成员，除本法第三章规定的情形外，不得承包由本集体经济组织发包的土地，不享有土地承包经营权，但是可以通过土地流转依法获得土地经营权。”
三、 增加一条，作为第六条：“以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。
“土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利。
“土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。”
十六、 将第三十二条改为第三十五条，修改为：“土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转。”
二十一、 将第三十七条改为第三十九条，第一款修改为：“土地经营权采取出租（转包）、入股或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同，并向发包方备案。”
