【建纬观点】工程总承包地方政策年度观察（2017年）

韩如波

上海市建纬律师事务所主任助理、高级合伙人、工程总承包业务部主任，住建部《房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》（草案）主要执笔人，“一带一路”（中国）仲裁院仲裁员，武汉仲裁委员会仲裁员，赣江新区国际仲裁院仲裁员，中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究分会常务理事，上海市政府采购评审专家、上海市安装行业协会特聘专家、上海市律师协会房地产业务研究委员会委员，2013、2015、2017年度美国《工程新闻记录》/建筑时报最值得推荐的60位中国工程法律专业律师。

耿超

现隶属于上海市建纬律师事务所工程总承包业务部，同济大学文学学士，复旦大学法律硕士。加入建纬之前曾为某高新技术产业开发区管委会、国资公司等各级政府部门提供常年法律服务，拥有多项基础设施项目开发经验及处理企业破产、重整问题的经验。其涉足的诉讼案件包括建筑工程施工合同纠纷、生产安全责任事故纠纷、银行金融及商事纠纷等。

工程总承包地方政策年度观察（2017年）

工程总承包部 韩如波 耿超

自住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号)以及国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)确立大力发展工程总承包（以EPC为主）的基本路线之后，2017年成为了我国工程总承包事业进入高速发展期的起步年，有关工程总承包的地方政策文件开始出现大幅增长。在我们有限的查找范围之内，2017年度新增省级工程总承包政策文件共计39件，远超2016年的8件，足见工程总承包在2017年的热度。（具体政策文件清单详见附件）

图表：2016年、2017年工程总承包省级政策文件出台数量表

*关于文件统计口径的说明：本文旨在观察我国省级地方出台的政策文件，未收录中央部委文件，此外地方上也存在大量仅为各地工程总承包企业的试点名录、工作计划与安排等实际并不深入涉及“工程总承包法律政策”的文件，故而均未加以统计在内。

需要特别说明的是：2017年12月26日，住建部建筑市场监管司发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的征求意见稿。这意味着，在已经到来的2018年，工程总承包即将走入统一的规范化发展的时代。值此2018年年初之际，我们仅针对2017年度颁布和制订或正对外征求意见的工程总承包法律政策进行简要梳理，以供大家共同学习、讨论与交流。

一、2017年度各地工程总承包法律政策出台情况。

2017年国内（不含港澳台）的31个省、市、自治区中，已经有25个省级地方出台了有关工程总承包或者涉及工程总承包的地方规范性文件、指导文件（含征求意见稿）等。

图表：2017年度工程总承包地方政策热点图。

这25省之中，既有通过出台《推进建筑业改革发展实施意见》或《推进装配式建筑实施意见》等各类意见中的专项条款的形式对工程总承包加以规范的16个省份，包括：湖北、陕西、云南、安徽、海南、贵州、内蒙古、江苏、宁夏、甘肃、吉林、辽宁、山东、山西、江西、河南，占比64%；也有另行出台针对工程总承包的专项规范性文件的9个省份，包括：福建、河北、浙江、上海、湖南、广东、北京、广西、天津，占比36%。

我们同时制作了2017年度的各地工程总承包目录以供读者查阅（见文后附件），下文将简要阐述2017年度各省及地方政策性文件的主要规定供读者参考，需要说明的是下文并不包含2016年及以前的规定，请读者知悉。此外深圳福田、广西贵港、河北唐山、山东济南、广东中山也都有地方文件出台，且较具借鉴意义，下文要点概述章节将一并予以解析。

图表：2017年度出台工程总承包专项政策文件的省份比例图

注：本图表以已出台工程总承包相关政策的25个省份为统计基础。

二、2017年度各地工程总承包法律政策要点概述。

特别提示：由于对各地方规定的归纳总结均建立在我们的有限认识和实践基础之上，因此相关的侧重点和覆盖范围难免存在理解偏差，敬请读者们在阅读时给予关注与谅解。

1、北京

北京与国内很多省份不同，在对于装配式建筑的发展意见中对于工程总承包的适用进行了较为详细的规范，并且在2017年的年内完成了征求意见和最终文本出台的全部过程。依据2017年12月29日北京市正式出台的《关于在本市装配式建筑工程中实行工程总承包招投标的若干规定（试行）》：

（1）工程总承包项目的承包人应当是具有与发包工程规模相适应的工程设计资质和施工总承包资质的企业或联合体。

（2）工程总承包项目的承包人不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、工程监理单位、招标代理单位以及其他为招标项目的前期准备提供设计、咨询服务的单位。

2、上海

（1）建设单位可在完成工程可行性研究报告或初步设计文件后进行工程总承包发包，工程总承包招标采用总价招标。

（2）依法可直接发包的试点项目，建设单位在签订工程总承包合同后，到相应建设管理部门办理直接发包登记。

（3）采用自行完成或者再发包工程设计的，工程设计图纸均应当增加工程总承包企业和项目负责人图签栏，用于工程总承包企业和项目负责人数字签名。竣工图中“施工单位和项目负责人”由工程总承包企业和项目负责人数字签名。

（4）工程质量五方责任主体中的勘察、设计和施工均由工程总承包企业及其项目负责人承担。建设单位在申请办理试点项目施工许可中，工程质量五方责任主体的勘察、设计和施工均填写工程总承包企业。

（5）工程竣工验收和竣工验收备案按现行规定实施。实施中工程总承包企业作为工程勘察、设计和施工的责任主体。

3、江苏

（1）除以暂估价形式包含在工程总承包范围内且依法必须招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

（2）采用固定总价合同的工程总承包项目，在计价结算和审计时，重点对约定的变更调整部分和暂估价部分进行审核。

4、浙江

（1）建设单位可以在项目可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，以限额设计为控制手段，组织开展工程总承包招标工作。建设单位依据审批同意的方案设计或初步设计按工程总承包的内容（规模）和要求（标准）编制工程总承包项目清单和计算工程总承包项目招标控制价（估算或概算）。

（2）承担工程项目方案设计（或初步设计）的企业，可以依法参与该项目的工程总承包投标。工程总承包企业可以根据合同约定或经建设单位同意，依法将工程的勘察、设计或施工分包给具有相应资质的企业。

（3）对于采用固定总价合同的工程总承包项目，在工程结算审核（审计）时，仅审核（审计）其建设的规模、标准及所用的主要材料、设备等是否符合合同条款要求；对于采用非固定总价合同的国有项目，发展改革、建设、财政部门要探索研究制定相应的项目审批、工程计价依据、工程价款结算等办法，鼓励工程总承包企业通过优化设计和科技创新等手段降低工程造价。

（4）工程招标或签订合同（协议）时尚未确定的内容或不可预见的变更设计、施工及其所需材料、工程设备、服务等增加的费用按不可预见费计列。不可预见费使用权归属建设单位，签订总承包项目合同时，合同总价不包括不可预见费。

（5）建设单位和工程总承包企业应在工程总承包合同中约定总承包企业在工程设备、主要材料、人工等计价要素因价格波动引起所能承担的风险幅度。

5、广西

广西虽然地处我国西南边疆，但是作为面向东盟一带一路战略的“桥头堡”，广西对于工程总承包的推广比较活跃，堪称2017年针对工程总承包进行开拓最为积极的省份。由于广西不仅在2016年出台有《自治区住房城乡建设厅关于印发广西壮族自治区房屋建筑和市政基础设施工程总承包试点工作方案的通知》和《自治区住房城乡建设厅财政厅关于印发推进广西房屋建筑和市政基础设施工程总承包试点发展指导意见的通知》，2017年还出台了《广西壮族自治区房屋建筑和市政基础设施工程总承包标准招标文件（2017年版）》（以下简称《广西招标文件》）以及《自治区住房城乡建设厅关于进一步完善房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理的通知》第二次征求意见稿（下文简称“第二次征求意见稿”），不过也正是由于广西目前尚处于探索阶段这也导致了广西的工程总承包政策尚有较多不确定之处：

（1）《广西招标文件》按照可行性研究报告完成后方案设计完成前、方案设计完成后初步设计完成前、初步设计完成后施工图设计完成等三种情形，规定了不同的招标条件。

但广西的第二次征求意见稿中则指出：“申请在项目可行性研究报告批复后方案设计完成前进行工程总承包招标的，有外观要求的公共建筑、园林景观及市政项目，应提交经过论证的概念设计方案作为申报材料。从我区实践看，除有特殊工期要求的项目及部分重点项目外，工程总承包项目宜从方案设计批复后或初步设计批复后再进行工程总承包招标。”不过于此同时，该第二次征求意见稿中也存在针对可行性研究报告后进行招标的其他规定。

（2）计划工期可以根据项目已批复的可行性研究报告或已批复的初步设计中的项目实施进度表填写，房屋建筑工程的施工工期压缩时，宜组织专家论证，且在工程量清单中增设提前竣工（赶工补偿）费项目清单。

（3）《广西招标文件》中对于联合体招标提出了最多两家的限制，不过在第二次征求意见稿中则指出：“工程总承包项目应由符合条件的设计或施工总承包企业中的一家承揽，不得采用联合体方式承揽。”

（4）按照可行性研究报告完成后方案设计完成前、方案设计完成后初步设计完成前、初步设计完成后施工图设计完成前等三种情形对于工程造价的编制进行了规范。

（5）建议采用固定总价、固定单价两种计价方式，不建议采用成本加酬金的总承包发包方式。并指出：“难以预见的地质自然灾害、不可预知的地下溶洞、采空区或障碍物、有毒气体等重大地质变化，其损失与处置费由建设单位承担；因总承包单位施工组织、措施不当等造成上述问题，其损失和处置费由工程总承包企业承担。”即，将工程总承包单位自身施工组织、措施是否得当列为该项责任分配的标准之一。

（6）在合同约定的范围内，工程结算价未超过财政部门审定的实际合同总价10%（含10%） 的建设项目，财政部门不再进行工程竣工结算评审。工程结算价低于实际合同总价的建设项目，按实际结算费用予以工程结算。如果满足“项目结余分成”条件，则按“项目结余分成”条款进行分成。

（7）工程总承包项目的建设单位可在项目立项后委托全过程工程咨询企业对工程总承包项目实行全过程或分阶段项目管理咨询服务。依法必须招标的工程建设项目，在项目立项后即可进行招投标，择优选择全过程项目管理咨询企业。从可行性研究完成后开始工程总承包招标的项目，应委托开展全过程工程咨询服务工作。

（8）编制项目申请书、项目建议书和可行性研究报告，以及初步设计文件或方案设计的工程咨询服务单位或者与前述单位有控股或者被控股关系的机构或单位可以参与工程总承包投标。项目申请书、项目建议书和可行性研究报告，以及初步设计文件或方案设计文件等与该招标工程相关的图纸及技术资料（含电子文件），由招标人在发售招标文件时，全部公开提供给所有潜在投标人参考。

6、福建

（1）建设单位可以根据项目特点，自行决定在可研批复或者初步设计审批后采用工程总承包模式发包。

（2）除以暂估价形式包含在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

（3）本着市场主体“法无禁止皆可为”原则，设计单位作为工程总承包企业的，可以根据合同约定或者经建设单位同意，依法将工程总承包项目中的多个项目或单位工程分包给具有相应资质的不同施工企业，但必须对工程总承包项目的质量和安全全面负责，并加强对分包的管理，不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。

7、甘肃

除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

8、贵州

工程总承包合同涵盖的全过程各专业业务，可由总承包单位依法直接分包。

9、河北

河北建设工程信息网上发布的《关于征求EPC总承包招标文件等示范文本意见的通知》中，附有EPC、勘察、设计、监理四份招标文件。从其中的EPC招标示范文本来看：

（1）禁止为EPC项目提供前期咨询服务、招标代理服务、或具备其他关联关系和经营问题的承包商投标EPC项目。

（2）对发包人应当承担的风险和责任进行了规范，按照物质条件和困难两种标准对不可预见的情形进行了界分，不可预见的物质条件由发包人承担，不可预见的困难一般由承包人承担。

（3）除专用合同条款另有约定外，未经发包人同意，承包人也不得将非主体、非关键性工作分包给第三人。发包人同意承包人分包工作的，承包人应向发包人和监理人提交分包合同副本。

（4）联合体协议经发包人确认后作为合同附件。在履行合同过程中，未经发包人同意，不得修改联合体协议。

（5）EPC合同价款仍采用据实结算的模式。

10、湖南

（1）建设单位与中标企业可以采用工程总价合同或成本加酬金合同，除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包企业可以依据合同分包，但不得将所有业务一并转包或者分别分包。

（2）总承包企业应采用先进工程技术进行设计、施工、运维优化，组织编制优化方案，报建设单位审核同意后方可应用工程实践。对优化方案有效提高工程质量、缩短工期、节省投资、降低运维费用及延长设计寿命的，建设单位可根据所产生效益给予奖励。

（3）建设单位在工程总承包前应组织设计企业编制初步设计文件，并将初步设计文件报相关部门审查，取得初步设计批准文件。对小型、简单建设项目，建设单位在工程总承包前可组织设计企业编制方案设计文件，报相关部门核准。初步设计文件（或方案设计文件）内容，应达到国家标准规定的设计深度要求。政府投资项目，应根据初步设计文件（或方案设计文件）编制工程概算，报发改、财政部门审核批准后方可进行工程总承包。

（14）编制项目申请书、项目建议书和可行性研究报告，以及初步设计文件或方案设计的工程咨询服务单位或其附属机构参与投标的，在购买招标文件的同时，将与该招标工程相关的图纸及技术资料（含电子文件）等提交招标人公布，供所有潜在投标人参考。

11、吉林

（1）鼓励开展以设计为龙头的工程总承包业务，木结构公共建筑应以设计企业作为工程总承包单位。不得采用联合体方式承揽工程总承包项目。

（2）建设单位可以根据项目特点，在完成项目可行性研究报告、方案设计或者初步设计后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量、进度要求等进行工程总承包项目发包。

（3）工程总承包宜采用总价包干的固定总价合同形式，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，一般不予调整。采用固定总价合同的工程总承包项目在计价结算和财审时，仅对工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核，对工程总承包合同中的固定总价包干部分不再另行审核。

（4）除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

（5）第三方工程项目管理单位可以是项目的可行性研究、方案设计或者初步设计单位、工程监理单位，但不得与工程总承包企业有利害关系。

（6）承担工程项目方案设计或初步设计的企业，在全面公开方案设计或初步设计资料的前提下，可以参与该项目的工程总承包投标。

12、江西

（1）除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包合同涵盖的全过程各专业业务，可由总承包单位依法直接发包。

（2）完善总承包项目风险分担机制和结余分成奖励机制。在财政审核和审计部门审计时，仅对建设单位新增变更部分进行审核，对固定总价包干部分仅审核、审计其建设内容是否符合原设计方案和总承包合同条款要求。

（3）工程咨询企业在开展全过程工程咨询服务过程中提出合理化建议节省投资额的，建设单位可给予奖励。采用工程总承包模式的大型公共建筑项目，原则上应委托全过程工程咨询。

13、辽宁

（1）设计、施工、开发、生产企业可单独或组成联合体，承接装配式建筑工程总承包项目。

（2）装配式建筑项目建设单位可以依法采用公开招标或者邀请招标方式选择工程总承包企业。

14、山东

（1）除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

（2）实行工程总承包的政府投资项目应采用全过程工程咨询模式。

（3）除小型机具和辅料外，总承包单位、专业承包单位不得将大型机械、周转性材料租赁或将主要材料、设备采购发包给劳务作业企业。

15、山西

政府投资工程要带头推行工程总承包模式，新建项目每年确定不少于项目总数20%的比例采用工程总承包模式进行建设，国有投资项目要积极采用工程总承包模式，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。

16、天津

（1）工程总承包企业应同时具有与工程相适应的工程设计资质和施工资质，或具有与工程相适应资质的设计企业与施工企业组成的联合体。

（2）工程总承包企业不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、招标代理机构，或与上述单位有直接或间接股权关系，或其他利害关系的机构、单位。

（3）工程总承包企业应自主完成工程设计和施工，经建设单位同意并在工程总承包合同中予以明确后，可将施工专业工程和劳务作业分包给具有相应资质的企业，不再招标。

（4）“建设单位在申办质量监督登记、安全施工措施备案手续过程中，工程总承包单位为上述审批所需的建筑施工企业，联合体组成工程总承包单位中的施工企业为建筑施工企业。”

17、云南

政府和国有企业投资项目要带头推行工程总承包，装配式建筑原则上采用工程总承包模式。

18、安徽

（1）建设单位可以在项目可行性研究、方案设计或初步设计完成后，以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，以限额设计为控制手段，组织开展工程总承包招标工作。

（2）除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包企业可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

19、内蒙古

（1）建设单位要本着质量可靠、效率优先原则，根据项目特点，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求进行工程总承包项目发包，并对工程总承包项目全过程进行管理或委托项目管理单位依照合同进行管理。

（2）工程总承包企业可在其资质许可范围内自行设计施工，也可根据合同约定或经建设单位同意，直接将设计或施工业务择优分包给具有相应资质的企业。

（3）采用工程总承包模式的大型公共建筑项目，原则上应采取委托第三方的方式实行全过程工程咨询。

20、河南

（1）建设单位可在项目可行性研究、方案设计或初步设计完成后，以工程估算(或工程概算)为控制指标,以限额设计为控制手段,组织开展工程总承包招标工作。

（2）省发展改革、财政、住房城乡建设、审计等部门要研究建立适应工程总承包和全过程工程咨询服务模式的监管和结算制度。

21、宁夏

除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

22、广东

（1）建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，依法直接发包或者作为招标人进行工程总承包项目招标发包。招标人也可以是依法依规取得代建资格的代建项目管理单位。

工程项目在可行性研究完成后采用总承包模式招标的，应先取得项目审批、核准或者备案文件。

工程项目在方案设计或者初步设计完成后采用总承包模式招标的，应当取得方案设计或初步设计批复文件。

（2）工程总承包项目招标一般应采用固定总价方式进行，根据项目特点也可采用固定单价、成本加酬金或概算总额承包的方式进行。采用固定总价合同的工程总承包项目在计价结算审核时，应当仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核，对工程总承包合同中的固定总价包干部分不再另行审核。

（3）结构复杂或者技术要求较高的特殊性工程建设项目，招标人可以根据项目的需要，对投标申请人进行资格预审，资格预审分为合格制和有限数量制。

（4）采用工程总承包模式招标的工程项目，可由符合条件的设计或施工总承包单位独立投标。招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。

（5）允许为招标项目前期准备提供设计、咨询服务工作的单位参与招标项目的投标。图纸及技术资料等前期设计咨询成果材料必须在招标时公布，供所有潜在投标人参考。

（6）以暂估价形式包含在工程总承包招标范围内的，达到国家规定应当招标规模标准的工程、货物和服务，应当依法进行招标。工程总承包暂估价招标应当由建设单位，或者工程总承包单位，或者建设单位和工程总承包单位联合作为招标人，以招标的方式选择供应商和确定价格，并应以此为依据取代暂估价，调整工程总承包合同价款。

（7）除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

（8）对于招标人应当承担的风险进行了规范，包括：前期工作相关文件不准确、不及时；工期调整、重大或者较大设计变更；政策调整引起的税费变化；难以预见的地质自然灾害和地下障碍等。

（9）工程总承包单位可以将工程的全部勘察业务分包给具备相应资质条件的勘察单位。

（10）施工项目负责人或设计项目负责人可以与工程总承包项目经理为同一人，也可以为不同人，施工或设计项目负责人必须具有相应的注册执业资格或高级专业技术职称。将工程总承包单位及其项目经理作为工程建设责任主体，纳入建筑工程责任主体项目负责人质量终身责任追究办法监管范围。

23、湖北

鼓励建筑设计、部品生产、施工企业组成联合体，共同参与装配式建筑工程总承包。

24、海南

装配式建筑项目原则上应采用工程总承包模式，除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其它专业业务。

25、陕西

除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包合同涵盖的全过程各专业业务，可由总承包单位直接发包。

上述为2017年度省级政府及相关部门出台的工程总承包政策，下面我们针对同年部分市、县的工程总承包政策文件进行一并梳理：

1、深圳市福田区

（1）工程总承包项目原则上是用于建设标准和项目需求较明确的总投资额3000万以上的政府投资项目。对个性化要求较高、情况较复杂、建设需求和标准存在较多变数的项目不宜采用总承包方式。如纪念性建筑、问题场馆等工程项目。

（2）明确了发包人招标时需要明确提供的内容，包括且不限于：建设规模、建设标准、工作内容、技术路线。

（3）采用固定总价的，地下工程不纳入总价包干范围，采用模拟工程量的单价合同，按实计量；对固定单价、下浮率报价和批复的总概算作为上限价结算的进行规范。

（4）明确公开招标是选择政府投资项目工程总承包单位的主要方式，并依据不同阶段发包宜采用的合同计价方式；符合相关法律规定的，可以采用邀请招标、竞争性谈判等方式选择总承包单位。

（5）采取联合体参与总承包项目的，应提交联合体协议书。

（6）按照总承包项目的设计方案达到初步设计深度、未达到初步设计深度和对建设周期有紧急要求且尚未达到方案设计深度三种类型进行了定价结算指导。

2、广西壮族自治区贵港市

（1）建设单位可以根据项目特点，在可行性研究或者初步设计审批后，以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，以限额设计为控制手段，依法采用招标方式或直接发包的方式进行工程总承包发包。

（2）建设单位根据项目特点，在项目储备阶段中提出采用EPC模式建设的需求，并在可行性研究报告中就项目是否采用EPC模式，以及选择可研后或初设后的发包模式进行论证比选。如项目列入市本级政府大额投资范畴的，在启动EPC模式招标前，需提请市政府大额投资项目管理委员会审议同意，并由市住建委审查项目招标等有关文件中EPC模式相关约定及要求。

（3）对于不可预见的工程增量进行了区分，即按照地质勘查工作是否尽职履行作为责任承担之标准。

3、河北省唐山市

（1）提出工程总承包的适用范围，包括：采用装配式或BIM建造技术的项目、对建设周期有特别要求的项目、其他前期条件充分且功能技术符合工程总承包发包的项目。

（2）工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。

（3）工程总承包项目可以采用固定总价合同或成本加酬金合同。采用固定总价合同的应在招标文件和总承包合同中约定双方承担的风险范围及调价原则。采用成本加酬金方式的项目，应当严格执行限额设计，按照风险共担原则加强工程项目总投资及各个阶段造价控制，在招标文件和总承包合同中约定计价方法及审核程序。

（4）项目单位必须接受财政和审计部门对工程总承包项目资金使用情况的监督。

4、山东省济南市

（1）建设单位在项目可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，可以组织开展工程总承包招标工作。

（2）除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包企业可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

（3）工程总承包项目宜采用总价包干的固定总价合同，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，一般不予调整。

5、广东省中山市

（1）工程计价可采用下浮率报价与结合工程初步设计方案确定的最终批复概算作为上限价的结算方式经相关部门审定后作为工程款结算依据与总价包干的固定总价合同的结算方式，工程总承包合同价格一般不予调整。

（2）招标文件中应对基坑支护工程（如有）的计价、工程主要材料设备价格波动和人工费用调整及其他影响工程造价的因素进行明确约定。

（3）工程总承包企业根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。

（4）对于建设单位应当承担的风险加以指引，包括：前期工作相关文件不准确、不及时；工期调整、重大或者较大设计变更；政策调整引起的税费变化；难以预见的地质自然灾害和地下障碍等。

（5）按相应处罚规定追究建设单位、EPC工程总承包企业、分包企业和相关责任人的法律责任。

三、2017年度各地工程总承包法律政策重点差异简述。

从上述各地的工程总承包法律政策要点来看，2017年各地出现的各类政策文件实际上是相当庞杂的，对于上述文件进行简要的归纳整理则实属必要。为了确保政策比对的完整性，下文将同时结合各地在2017年及之前已经出台的政策加以阐述。此外，考虑到住建部已经发布了《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（建市设函[2017]65号）(以下简称“住建部征求意见稿”)，我们将同时对比该住建部工程总承包管理办法征求意见稿与地方规定的差异，以供读者参考。

1、工程总承包在哪一阶段可以发包？

实践中对于此问题，总体来说是较为统一的。目前各地大部分都确立了建设单位可以在可行性研究、方案设计或者初步设计等三个阶段，进行工程总承包项目的发包。

代表省份：北京、浙江、湖北、河南、广东、安徽、吉林。

未涉及的省份：甘肃、贵州、河北、江苏、辽宁、江西、山东、山西、陕西、四川、云南、海南、内蒙古、宁夏（送审稿）。

此外，还存在部分省份有比较具体而特殊的规定：

上海：2016年《上海市工程总承包试点项目管理办法》规定：（一）项目审批、核准或者备案手续完成；其中政府投资项目的工程可行性研究报告已获得批准，进行工程总承包发包。(二)初步设计文件获得批准或者总体设计文件通过审查, 并已完成依法必须进行的勘察和设计招标，进行工程总承包发包。但2017年上海市《关于促进本市建筑业持续健康发展的实施意见》则指出：“建设单位可在完成工程可行性研究报告或初步设计文件后进行工程总承包发包。”

福建：建设单位可以根据项目特点，自行决定在可研批复或者初步设计审批后采用工程总承包模式发包。

湖南：建设单位在工程总承包前应组织设计企业编制初步设计文件，并将初步设计文件报相关部门审查，取得初步设计批准文件。房屋建筑和市政基础设施工程实行总承包方式招标的，应当先取得初步设计或方案设计批复文件。政府投资项目，应根据初步设计文件（或方案设计文件）编制工程概算，报发改、财政部门审核批准后方可进行工程总承包。

天津：项目依法履行审批制的，应在初步设计文件或总体设计文件获得批准后开展工程总承包招标。

广西：除有特殊工期要求的项目及部分重点项目外，工程总承包项目宜从方案设计批复后或初步设计批复后再进行工程总承包招标。

住建部征求意见稿：建设单位应当在发包前做好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，在项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定后，进行工程总承包项目发包。

图表：不同省份规定比例图

2、前期设计服务企业是否可以参加工程总承包？

明确规定允许的省份：浙江、湖北、吉林（征求意见稿）、广东（征求意见稿）、广西（第二次征求意见稿）、湖南。

明确规定不可以的省份：北京、上海。

未涉及的省份：江西、山东、辽宁、四川、福建、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、山西、陕西、天津、云南、内蒙古、宁夏、河南、安徽。

住建部征求意见稿：招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。

图表：不同省份规定比例图

3、工程总承包单位有怎样的资质要求？

目前明确允许单一资质工程总承包商承接工程总承包项目的省份有：广西、广东、湖北、湖南、吉林、上海、浙江。

明确要求需同时具备设计、施工资质的省份：北京（装配式建筑领域）、天津（但不禁止单一资质组成联合体）。

未涉及的省份：浙江、四川、甘肃、贵州、海南、河北、江苏、江西、辽宁、山东、山西、陕西、云南、宁夏、河南。

注：福建、内蒙古虽然没有在文件中对于此问题进行明确阐述，但考虑到上述地区存在对于分包的规定，可以认为是允许单一资质的工程总承包商承接工程总承包项目的。此外由于北京要求承接装配式建筑的工程总承包商需同时拥有设计与施工资质，天津则将此规定适用于整个工程总承包试点工作中，但实践中此类单位极少存在。故而，北京、天津地区应当注重联合体的适用。

住建部征求意见稿：工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（仅具有建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质。

图表：不同省份规定比例图

4、是否允许联合体承包？

目前明确允许的省份有：上海、辽宁、湖北、天津、北京、广东（禁止强制组成联合体）、河北（在招标文件中供选择应当理解为允许）。

而明确予以禁止的则有：吉林、广西（第二次征求意见稿观点）。

未涉及的省份：江西、四川、浙江、福建、甘肃、贵州、海南、湖南、江苏、河南、山东、山西、陕西、云南、浙江、内蒙古、宁夏。

注：湖北虽然在2017年并未出台实质性文件，但是在2016年《关于推进房屋建筑和市政公用工程总承包发展的实施意见（试行）》，鄂建〔2016〕9号中指出：“鼓励设计、施工以及材料、设备企业组建联合体参与工程总承包项目，建设单位在项目发包过程中，可优先选择联合体单位。”

住建部征求意见稿 : 虽未明确涉及此问题，但是鉴于其第二十三条（禁止工程总承包单位的转包）中规定：“采用联合体方式承包工程的，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方既不按照其资质实施设计或者施工业务，也不对工程实施组织管理，且向联合体其他成员收取管理费或者其他类似费用的，视为联合体一方将承包的工程转包。”故应当认为，住建部意见稿未禁止联合体承包。

图表：不同省份规定比例图

5、如何约定工程总承包的计价方式？

目前绝大多数省份均规定宜采取或主要采取固定总价合同，但同时也存在一定的差异：

浙江和上海规定工程总承包合同宜采用总价包干的固定总价合同形式；江苏和江西虽未直接规定，但从政策文件反映出强调固定总价模式。

广东规定一般应采用固定总价方式进行，根据项目特点也可采用固定单价、成本加酬金或概算总额承包的方式进行。

广西规定主要采用固定总价、固定单价两种发包方式，暂不建议采用成本加酬金的总承包发包方式。

吉林、湖北和湖南规定宜采用总价合同或者成本加酬金合同。

而未明确涉及工程总承包合同计价方式的省份则为：四川、福建、北京、甘肃、海南、河北、辽宁、山东、山西、陕西、云南、内蒙古、宁夏、贵州、天津、安徽、河南。

此外广西同时也是国内对于项目结余分成进行详细规范的省份——如果满足“项目结余分成”条件，则按“项目结余分成”条款进行分成（湖南也指出了给予奖励，但未像广西明确指出分成条件和比例）。

住建部征求意见稿：采用了“宜采用固定总价合同”的方式，并且指出，“除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。”

图表：不同省份规定比例图

四、小结

建筑业进一步深化体制改革，适应“新时代”高质量发展的顶层设计之要求，从传统单维度施工承包向集成式工程总承包模式进行转变，已是新形势下建筑业发展的必然趋势。与国外成熟的EPC、DB等工程总承包实践相比，我们的工程总承包模式才刚刚起步。市场本身的成熟度、各方参与主体的理念等，都还存在一定的欠缺。但是，随着中国大陆工程总承包市场本身的不断孕育，以及国家“一带一路”战略之下所带来的发展机遇，工程总承包未来在中国也一定是大有可为。2017年，对于中国的工程总承包事业来讲，是特别重要和关键的一年，我们在此进行有关的年度法律政策观察梳理，是为了能够对工程总承包模式有更好的认知，也是为了期待未来大家对工程总承包模式的更好实践与发展形成更多的共识。我们相信，2018年的中国工程总承包市场将会在各方合力之下，更为健康有序地不断向前发展！

说明：