最高法院案例：征地过程中“未批先占”如何救济？
【裁判要点】
对于征地批复获得前的违法占地行为，在行政机关未出台补偿方案和补偿措施，涉案土地的补偿标准及补偿程序尚不明确的情况下，司法权不能代替行政权进行先期裁量，应当由行政主体先行处理，因此人民法院直接确定赔偿数额的裁判时机并不成熟。待涉案土地被依法批复征收之后，行政机关应当按照法律规定的程序和标准及时履行相关的土地补偿安置义务，对涉案土地尚未补偿的部分予以补偿到位。若当事人对行政机关作出的补偿安置行为不服，可另行主张权利。上述分析在肯定了后续行政程序的必要性、对行政机关提出义务性要求的同时，亦强调了被侵权人的救济途径，能够产生《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条有关“采取补救措施”的相似效果。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2020）最高法行赔申302号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈兰常，男，1953年6月26日出生，汉族，住山东省阳谷县大布乡熬盐场村**。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省阳谷县人民政府。住所地：山东省阳谷县振兴路**。
法定代表人：彭志国，该县人民政府县长。
原审被告：山东省阳谷县大布乡人民政府。。住所地：山东省阳谷县大布乡府前街
法定代表人：高传振，该乡人民政府乡长。
再审申请人陈兰常因诉被申请人山东省阳谷县人民政府（以下简称阳谷县政府）、山东省阳谷县大布乡人民政府（以下简称大布乡政府）土地行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院(2019)鲁行赔终144号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陈兰常请求本院依法撤销一、二审判决，判令被申请人阳谷县政府赔偿其1.24亩承包田土地补偿安置费及社保补贴等，共计人民币93000元。其申请再审的主要事实和理由为：1.青苗和地上附着物的补偿标准，应适用《山东省国土资源厅山东省财政厅关于聊城市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕356号）的规定，原审法院按照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三十六条第八项的规定认定应赔偿直接损失系适用法律错误。2.阳谷县政府“以租代征”违法。3.二审法院认可阳谷县政府对于青苗和地上附着物的补偿，却认为司法权不能代替行政权对土地补偿数额先期裁量，属于认定错误，构成选择性裁判。4.按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，自占地时阳谷县政府对再审申请人的补偿安置义务即已发生，一审法院关于待征地批复获批后再行主张土地补偿费的认定和二审法院关于涉案土地被依法批复征收之后再履行补偿安置义务的认定，系适用法律错误。
本院经审查查明:中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）于2019年6月12日作出了自然资函（2019）294号《自然资源部关于Ｓ249魏阳线莘县曹楼至阳谷××××段改建工程建设用地的批复》（以下简称294号批复），同意征收涉案土地。
本院认为：本案系被申请人阳谷县政府强制占用再审申请人陈兰常承包土地的行为被另案生效判决确认违法之后引发的行政赔偿争议。再审申请人的原审诉讼请求系判决阳谷县政府赔偿其土地补偿费用及社保资金等共计111240元。结合原审法院查明的事实和判决理由，再审申请人申请再审的请求和理由，以及本院查明的相关事实，现将本案争议问题分述如下：
一、关于阳谷县政府违法占用再审申请人承包地所应赔偿的范围问题
本案中，依据《国家赔偿法》第二条之规定精神，阳谷县政府违法占用再审申请人的承包地应当赔偿其损失。赔偿范围通常包括再审申请人通过依法征收所能获得的补偿费用及相关直接损失。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款之规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。故因违法占用再审申请人承包地，阳谷县政府应当向再审申请人赔偿通过依法征收所能获得的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物、青苗的补偿费及相关直接损失。以上赔偿义务自阳谷县政府违法占地时即发生。本案中，二审法院在对阳谷县政府的赔偿范围进行合法认定的基础上，认为待涉案土地被依法批复征收之后，阳谷县政府应当按照法律规定的程序和标准及时履行相关的土地补偿安置义务。上述分析对于赔偿义务主体的界定并无不当。二审法院同时指出，在阳谷县政府未出台补偿方案和补偿措施，涉案土地的补偿标准及补偿程序尚不明确的情况下，司法权不能代替行政权进行先期裁量，应当由行政主体先行处理，因此人民法院直接确定赔偿数额的裁判时机并不成熟。待涉案土地被依法批复征收之后，阳谷县政府应当按照法律规定的程序和标准及时履行相关的土地补偿安置义务，对涉案土地尚未补偿的部分予以补偿到位。若再审申请人对阳谷县政府作出的补偿安置行为不服，可另行主张权利。上述分析具有一定合理性，在肯定了后续行政程序的必要性、对行政机关提出义务性要求的同时，亦强调了被侵权人的救济途径，能够产生《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条有关“采取补救措施”的相似效果，无明显不当，本院对此予以认可。
二、关于各项赔偿的赔偿方式和金额的确定问题
关于土地补偿费赔偿及安置补助费的赔偿问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六第一款、第二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”再审申请人要求阳谷县政府将相关费用直接支付给其本人，法律依据不充分。且参照自然资源部作出的294号批复精神，在涉案土地已经获得征地批复的情况下，再审申请人的该部分损失能够在土地征收程序得到弥补，若其不服阳谷县政府的补偿安置，可另行主张权利。二审法院的上述分析也主要针对于此，无明显不当。
关于社会保障资金的赔偿问题。本案中，再审申请人在上诉和申请再审时主张依据《山东省土地征收管理办法》第二十三条规定，实行被征收土地农民社会保障制度。征地区片综合地价标准为每亩5万元至10万元的，政府补贴资金不低于每亩1.5万元。实际上是要求将《山东省土地征收管理办法》第二十三条规定的被征收土地农民社会保障资金中的政府补贴资金直接支付给其个人，但是，按照《山东省土地征收管理办法》第二十三条的规定，被征收土地农民社会保障资金政府出资部分，应当在征收土地报批时足额拨付至当地社会保障资金专户，再审申请人主张将该部分资金支付给其个人，缺乏事实和法律依据。
关于地上附着物和青苗的赔偿问题。结合一、二审法院查明的事实，阳谷县政府已经向再审申请人支付了青苗及地上附着物补偿费用，并按每年每亩“双八百”的标准给予其失地补偿。如果阳谷县政府在后续土地征收程序中所确定的有关地上附着物和青苗补偿标准与已经履行的标准不符，再审申请人亦有权依照法定途径提出主张。
三、关于对大布乡政府所提赔偿诉讼的处理问题
结合原审法院查明的事实，山东省聊城市中级人民法院另案作出的(2018)鲁15行初31号行政判决未确认大布乡政府系本案强制占地行为的实施主体，据此驳回了再审申请人对大布乡政府的起诉。因当事人在法定期限内未提起上诉，另案判决现已生效。故本案中，再审申请人对大布乡政府提起的行政赔偿诉讼依法亦应予驳回。
综上，陈兰常的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人陈兰常的再审申请。
审判长
王晓滨
审判员
阎 巍
审判员
仝 蕾
二〇二〇年九月三十日
法官助理 袁岸乔
书记员 李林涛
