【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(五)综合管廊项目案例分析

前文回顾

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告（一）综合管廊的概要叙述

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(二) 综合管廊的发展情况

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(三) 城市地下综合管廊的政策环境

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(四) 综合管廊的模式分析

本章从项目运作模式的角度选取三个典型的案例来分析，并从中总结我国综合管廊项目运作的探索和进步。

5.1 广州大学城综合管廊项目

5.1.1 项目概况

(1) 项目背景

广州大学城，位于广州番禺区新造镇，城区分布在珠江两岸，面积为34.4平方公里。根据广州大学城的战略定位，要高标准地按照“一流的规划、一流的设计、一流的建设、一流的质量”的要求，将广州大学城建设成为国内一流的大学园区。在2003年规划建设广州大学城的初期，广东省及广州市规划设计部门就提出了要在广州大学城修建城市地下综合管廊，并要求新建道路与综合管廊的建设应实行统一规划设计、同步进行施工，以降低工程造价。为了确保广州大学城综合管廊工程建设的顺利实施，广州市政府授权广州大学城建设指挥部对大学城的地下空间资源进行系统开发利用，并由广州大学城建设指挥部组建专营公司负责运营。

(2) 建设内容与规模

2002年，广东省在制订广州大学城规划时，确立了大学城（小谷围岛）综合管廊专项规划。该综合管廊建在小谷围岛中环路中央隔离绿化带的地下，沿中环路呈环状结构布局，全长约10公里。规划主要布置供电、供水、供冷、电讯、有线电视5种管线，预留部分管孔以备发展所需。

广州大学城综合管廊属于大学城基础设施配套工程，是广东省规划建设的第一条综合管廊，也是目前国内较长、影响较大、体系较完整的一条综合管廊，管廊全长18公里。项目总投资4.46亿元。

5.1.2 运作模式

广州大学城综合管廊的建设基本上是“政府投资、企业租用”的运作模式。

(1) 开发模式

广州大学城综合管廊项目作为市政基础设施的一部分由政府主导建设。由财政拨款，建成之后作为资产注入广州大学城投资经营管理有限公司（国有公司）。该公司的主要业务是大学城经营性和准经营性市政公用设施、公共服务设施和高校基础设施以及大学城的能源供应、市政设施和商业实施。公司主业是大学城供冷供热系统和中水系统经营。

(2) 运营管理

广州大学城投资经营管理有限公司广钢下属的一个机电设备公司进行管廊管理。

大学城综合管廊于2004年投入使用后通过与各管线单位签订《管理公约》和《租用合同》，明确各方权力和责任，实施有序管理。广州大学城投资经营管理有限公司（业主）对综合管廊所有物业（租/用户自行敷设的管线及设备除外）拥有所有权；各租/用户依法拥有对租用合同所确定的管廊区域的使用权；各租/用户在管廊内敷设的管线及设备产权属管线单位所有，管线单位拥有其产权资产的完全处置权，即占有、使用、收益、处分的权利。

业主权利：业主具有全权管理管廊的权力。为检查、维修及保养管廊物业，业主有权携带一切必需的设备、机器及材料进入管廊任何一部分，但在行使该项权利时，应注意尽可能不妨碍其它租/用户使用管廊。

业主责任：日常巡检管廊，防止管廊遭受破坏；维持管廊通风、照明、排水、消防、通讯、监控等设备和设施的正常运转；当部分管线损毁而可能对管廊或其他管线的正常使用造成影响时通知有关单位，并有权采取应急措施；审查和监管、协助管线单位进入管廊施工及线路维护工作。

租/用户业主的权力：可与其它租/用户按本公约规定共同使用综合管廊的公共地方和公共设施。在不影响综合管廊使用前提下，对其所使用部分进行施工、安装、装修、维护工程。

租/用户业主的责任：租/用户须依照租用合同及公约的规定，负责依时缴交入沟费、日常管理费用。租/用户须自觉维护自身管线的完好。

(3) 收费模式

在运营收费方面，广州大学城投资经营管理有限公司通过与各管线单位签订管理公约和租用合同，约定各方权利、义务，实现有序管理，同时按时物价局核定的收费标准，向各管线单位收取入沟费和日常维护费（2005年广州市物价局批复同意）。

管线入驻收取一次性费用和日常维护费用。

管线入管廊费收贯标准参照各管线直埋成本的原则确定，按实际铺设长度计收。具体单位长度收费标准略。

综合管廊日常维护费用则根据各类管线设计截面空间比例，由各管线单位合理分摊的原则确定收费标准。

5.1.3 实施情况

该项目于2003年启动建设，2004年建成投入使用。

5.1.4 实施效果

广州大学城综合管廊经过近十年的运营管理，其社会效益日益凸显，主要表现如下：

(1) 避免了由于敷设和维修地下管线而频繁挖掘道路，避免了对交通和居民出行造成影响和干扰，保持了路容的完整和美观。

(2) 便于各种管线的敷设、增减、维修和日常管理。2012年完成各类管线维护、抢修66次，2013年80次，2014年55次，大大增强了各类管线运营的安全性。

(3) 由于综合管沟内管线布置紧凑合理，有效利用了道路下的空间，同时，由于架空管线一起入地，减少架空线与绿化的矛盾，节约了城市用地。

5.1.5 运行中存在的困难

(1)因在管廊建设之初收费机制没有理顺，在管廊投运的头3-4年里，入廊管线单位对缴纳入廊费和日常维护费有抵触，经过数次沟通协调，甚至诉诸法院裁决，才最终理顺关系。

(2)由于各类管线的主管单位不同，各自利益不同，管线是否入沟没有强制规定。

(3)在运营收费方面，广州大学城投资经营管理有限公司通过与各管线单位签订管理公约和租用合同，目前，这18公里综合管沟每年日常维护费收费约200万元，其中的100万元用于物业公司日常维护、管理的人工费用，另外100万元用于交纳电费、排污费等各类费用，基本实现了“运营管理收支平衡”。但随着运行年限的增加，维护成本及人工费用增加日常维护费将不足。

(4)建设综合管沟一次投资昂贵，而且各管线单位如何分担费用问题较复杂。对于广州大学城综合管廊而言，每年200万元的收费，仅够维持目前的一般运营，至于建设成本(3-4亿元)的收回则遥遥无期。

5.2 珠海横琴新区综合管廊项目

5.2.1 项目概况

(1) 项目背景

珠海市横琴新区位于珠江口的南部，南濒南海，西临磨刀门水道（珠江最大的入海口之一），北与珠海南湾城区隔马骝洲水道相望，东隔十字门水道与澳门相邻，最近处相距183m。土地总面积106.46平方公里，处于“一国两制”的交汇点和“内外辐射”的结合部。2009年8月14日，国务院批准《横琴总体发展规划》，横琴发展上升为国家战略，成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区；深化改革开放和科技创新的先行区；促进珠江口西岸地区产业升级发展的新平台。

《横琴总体发展规划》明确把横琴建设成为资源节约、环境友好的“生态岛”，约73%的土地被划定为禁建区和限建区，可开发建设面积仅28平方公里。横琴贯彻尊重山水、疏密有致、功能混合的城市规划原则以及节约、集约、高效的土地利用原则，致力于打造“山脉田园，水脉都市”城市格局，最大限度减少了城市通勤交通的压力，并提高了城市活力。同时，横琴专门实施了9个专题的《横琴“生态岛”建设总体规划》、《横琴低碳发展规划》、《横琴生态城区建设规划》，着力推进绿色建筑、低碳交通、低碳产业，在提高城市活力的同时，最大限度地提高城市的生态环保效益。

(2) 建设内容与规模

横琴新区综合管廊项目沿环岛北路、环岛东路、港澳大道、横琴大道、环岛西路等城市主干道成“日”字型布置于市政绿化带下方，并在十字门商务区、口岸服务区的滨海东路布置了支线。横琴综合管廊分为一仓室、二仓室和三仓室三种类型，总长约33.4公里，基本覆盖全区可建设的各大区域，内部敷设的管线包含给水管、中水管、通信管、220kV电力电缆、供热管（冷凝水管）、真空垃圾管，并为未来城市发展预留了部分其他管线的敷设空间。为加强监管，横琴综合管廊在港澳大道北侧设一座总监控中心，在环岛北路和横琴大道各设一座分站，每座控制中心占地面积约2500㎡。

横琴新区综合管廊按防水钢筋混凝土设计，可抵抗7级地震，并具备自动排水、空气质量监测、自动报警等多项功能，总投资约20亿元。

图：横琴新区综合管廊总平面布置图

5.2.2 运作模式

(1) 合作模式

横琴新区采用BT模式，通过公开招投标，引进中国冶金科工集团有限公司，投资135亿元建设横琴新区市政基础设施项目，其中20亿元用于综合管廊建设。2010年5月13日,中国冶金科工集团有限公司与珠海大横琴签署《珠海市横琴新区市政基础设施(BT)项目投资建设回购合同》及其补充协议，项目由本公司控股子公司中国二十冶集团有限公司的下属公司珠海中冶实施。

(2) 资金筹措

中冶项目公司为该项目配套25%的配套资金，另75%的资金通过珠海当地的银团贷款获得。2010年10月29 日,珠海中冶与以中国银行股份有限公司广东省分行作为牵头行的银团签订《中长期银团贷款合同》,为BT合同提供资金保障,并由珠海中冶以BT合同项下应收BT项目工程回购款作为质押。

(3) 回购方式

项目建设期3年，回购期5年，各子项的回购期限分别计算，回购款每期支付金额为每个单项工程投资总额的五分之一，同时按合同约定支付相应的期间的利息。

(4) 运营管理

管线有序入廊，管理制度及时建立。一是由横琴新区管理委员会牵头，由管理养护单位具体负责，按照原有的设计安排对综合管廊内的各个仓视、管线排管、设备间、出仓口位置等进行合理分配，并已成功协调各管线单位按时进入管廊。目前，给水、电力、通信等管线和监控管线已入沟并投入使用。二是横琴新区管委会提前制定并印发《横琴新区综合管廊管理办法》，明确凡是规划建设综合管廊的城市道路，任何单位和部门不得另行开挖道路铺设管线，所有管线必须统一入驻综合管廊，并交纳使用费。三是明确了一次性入廊费用和日常管理维护费用相结合的综合管廊有偿使用收费机制，并得到各管线单位的认可，既保证了管廊管理维护的资金来源，同时将综合管廊这一市政项目转变成了一项具有永续经营价值的政府资产。

智能化管理，企业化运营。一是横琴新区管理委会委托专业的物业管理公司负责综合管廊的运营、管理和维护工作。横琴新区综合管廊设立计算机监控系统，通过总监控中心接收全区综合管廊的相关数据信号并处理，同时还设有背投式大型显示屏，可以在此看到全区管廊的实时全貌。二是与住房和城乡建设部联合编写了《城市地下综合管廊运营维护指南（试行）》，提高了各专业管线日常管理和维护的集约化水平，同时降低了养护成本。

5.2.3 实施情况

该项目于2010年10月启动建设，目前除环岛西路局部外，已整体建成投入运营。

5.2.4 实施效果

(1) 消除“蜘蛛网”，营造整洁的城市环境。通过将供电、通讯线缆安装入综合管廊，避免了一般城市大量市政管线架空敷设而形成视觉污染问题和管线安全问题。

(2)节约了宝贵的土地资源。由于各主要市政管线集中敷设于地下综合管廊内，克服了管线分散直埋造成对城市地下空间的大量占用，同时避免了高压电线架空敷设情况下因安全保护需要导致的土地闲置。综上因素，横琴由于建设综合管廊，总计节约土地40多万平方米。结合当前横琴的综合地价及城市容积率，由此产生的直接经济效益就超过80亿元。

(3) 提高了管线保护能力和运营水平，增强了横琴新区城市安全。一是克服了管线直埋情况下，地下土壤对管线的腐蚀，延长了管线的使用寿命。二是通过将管线入综合管廊，增加了一个混凝土外墙保护，提高了管线防护能力，提高了供水、供电、通讯等城市设施使用安全，提高横琴新区防灾减灾能力。三是维修人员可以直接进入综合管廊进行维修，减少开挖或高空防护措施，提高维修速度，提高了横琴新区供水、供电、通讯等城市设施安全，提高横琴新区防灾减灾能力。

(4)消除横琴新区“拉链路”，保障交通通畅。横琴新区成立5年来发展迅速。其中供电、供水、通讯等一批市政设施建设也需迅速跟进建设，通过目前区内主要干路供电、供水、通讯设施直接进入综合管廊安装，加快了建设速度，同时克服了一般城市在管线敷设、维修过程中对城市道路的重复开挖而造成“拉链路”的问题，保障了交通通畅。

(5)为横琴新区地下空间开发利用提供基础。为实现横琴新区地下空间的安全有序，合理高效的开发利用，横琴新区编制了《横琴新区地下空间建设专项规划》，地下综合管廊的建设为横琴新区地下空间开发利用提供了有效的基础，全面提升城市综合防灾、抗灾能力，确保城市运行安全。

5.2.5 项目建设经验及创新点

横琴新区经过科学认证和精心组织，攻克一系列技术难题和规范问题（深厚软土地基处理、防水设计、智能化监控、消防设计等），成功完成了全城市区域的综合管廊建设。与国内同类项目相比，横琴新区综合管廊项目在如下几方面树立了行业标杆：

(1)一次性规划建设，迄今全国规模较大

横琴33.4公里横琴新区综合管廊和配套的监控中心统一规划，一次性建成，是目前国内已建成综合管廊规模较大的一个案例。

(2) 城市覆盖面广，管线容纳专业全

横琴新区综合管廊覆盖了全区主要城市建设规划区域，已安排供水、供电（220kV电力电缆）、通讯、冷凝水等管线，并预留远期供水、供电、通讯位置以及中水、真空垃圾系统安装空间，是迄今国内已建成综合管廊中市政管线专业覆盖面最广的城市地下综合管廊。

(3) 自动化、智能化水平高，管理维护便利

该项目配套建设了通风口、投料口、排水沟、集水井及自动排水设施、自动喷淋、防火分区、空气质量检测、远程监控等一系列管理维护设施，可通过总监控中心接收相关数据信号，极大地提高了管廊的管理和维护效能，是目前国内自动化、智能化最高的综合管廊项目。

(4)制度完善，运行规范

横琴新区管委会通过系统调研和精心研究，印发的《横琴新区综合管廊管理办法》，解决了该项目保护、维护、运营的一系列问题，并得到了各管线单位的认可，克服了兄弟城市管廊建成后多年无法实现管线入廊及无法按时收费的问题。

总体来看，横琴新区综合管廊项目的建设领先性地落实了《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见(国办发〔2014〕27号)》，为我国城市建设和城市改造稳步推进城市地下综合管廊建设提供了成功范例，受到了社会各界的普遍关注和好评。

5.3 石家庄正定新区综合管廊项目

5.3.1 项目概况

(1) 项目背景

依据石家庄市总体规划的要求，为了满足石家庄市经济快速发展的需要，拓展城市发展空间，将全面加快正定新区开发建设步伐，近年重点抓好30平方公里起步区的开发建设。正定新区位于滹沱河北岸，正定古城东侧地区，总面积约135平方公里。石家庄市紧紧围绕“三年出形象、五年出规模、十年成新城”的总体目标，锁定“低碳、生态、智慧’’的定位，全面启动正定新区30平方公里的核心起步区建设，努力把正定新区打造成财智要素集聚、功能多元复合、生态人文和谐、水绿交融共生的创新动力之城、宜居活力之城和滨水魅力之城，使之成为体现繁华舒适、现代一流石家庄形象的新地标。

正定新区为新建城区，原用地为村庄及农用地，地下市政管网几乎没有，现状土地已基本完成收储，处于基础设施建设阶段。根据区域控制性详细规划，区域内共需敷设给水、再生水、雨水、污水、燃气、供热、电力、通信、南水北调输水管等管线，并预留集中供冷管位。正定新区起步区主干路下规划管线密集，如采用传统敷设方式，地下空间利用率低，后期维护运营成本高，不适宜新区发展定位的要求，根据区域控规，需在主干路下建设综合管廊，形成层次化、骨架化、网格化的综合管廊系统，以满足除排水、燃气外的其他管线敷设需求。

(2) 建设内容与规模

依靠正定新区主干路路网规划，建设北京大街、天津大街、迎旭大道、柏坡大道、隆兴大道、上海大街和西藏大道等7条道路下共建设36.23公里长地下市政综合管廊，满足区域主干线路(给水、再生水、供热、电力、通信等管线、线缆)的敷设需求。同步配套给排水、照明、检测、监控、消防、通风等设施。各条综合管廊具体情况，考虑已实施项目及新建项目布局特点、审批工作、施工管理等因素，将未来拟建成综合管廊划分为9个项目，长度共计36230m。

起步区范围综合管廊工程(约24.63公里)的建设主体为石家庄市滹沱新区投资开发有限公司(以下简称“滹沱投资开发公司”)，项目于2012年开始建设,目前起步区内已开工建设综合管廊约19公里(北京大街、天津大街、迎旭大道、隆兴大道、上海大街)，其中主体工程已完工约15公里(北京大街、天津大街、迎旭大道、上海大街)。

根据石家庄正定新区经济发展局文件石新管经[2010]11号、石新管经[2010]12号、石新管经[2010]13号，起步区范围综合管廊工程总投资合计约23亿元。目前已投资约15.76亿元。

5.3.2 运作模式

(1) 结构模式

经新区管委会研究决定，将正定新区起步区范围综合管廊、东通干线综合管廊和北延干线综合管廊捆绑实施，采用政府和社会资本合作(PPP)模式投资、建设、运营和维护正定新区综合管廊项目。具体运作模式如下：

浩运建设投资公司（政府方平台）与社会资本组建特许经营项目公司；新区管委会将滹沱投资开发公司拥有的范围内在建工程资产划转到浩运建设投资公司名下，由后者转让给项目公司并支付转让价款。正定新区管委会与项目公司签订《特许经营协议》，授予项目公司本项目的特许经营权。项目公司负责起步区范围未完工综合管廊、东通干线综合管廊和北延干线综合管廊的投资与建设，并在特许经营期内负责运营和维护所有管廊取得经营收入；特许期满后，将所有管廊项目设施完好无偿移交给新区管委会。

(2) 特许经营

特许经营期：建议特许经营期为30年(不含建设期2.5年)。

特许经营权：

①在特许经营期内，项目公司自行承担相关费用、责任和风险，负责起步区范围未完工综合管廊、东通干线综合管廊和北延干线综合管廊的投资与建设；

②负责所有综合管廊项目(包括起步区范围综合管廊、东通干线综合管廊和北延干线综合管廊)的运营和维护，向入廊用户收入管廊服务费等费用，并行使和享有《特许经营合同》项下约定的其他权利和权益；

③在特许经营期期满时，将所有综合管廊项目设施完好无偿移交给新区管委会或其指定机构；

④项目公司在特许经营期内独家享有特许经营权，新区管委会在特许经营期内不会以任何方式将全部或任何部分的特许经营权授予项目公司以外的任何其他人。

(3) 运营管理

在经营期内，项目公司应按照国家有关技术规范、行业标准的规定和谨慎运营惯例，对所有综合管廊设施提供包括管理、维护在内的相关服务，确保综合管廊设施正常使用。项目公司应在与用户签订的有关合同中明确约定，经营期内，项目管道设施的相关服务由项目公司承担费用、责任和风险。

(4) 项目公司股权结构

注册资本：本项目注册资本16亿元(资本金比例约44％)。

股权比例：浩运建设投资公司代表新区管委会出资5亿元(股权比例约为31％)，社会资本出资11亿元(股权比例约为69％)。浩运建设投资公司不控股，仅持有“一元金股”，拥有对项目公司融资、抵押、质押、改制等重大决策的“一票否决权”。

(5) 投资回报机制

本项目的汇报机制为可行性缺口补助。

(6) 有偿使用

石家庄市人民政府办公厅发布了《关于印发石家庄市地下综合管廊管理办法》，文件要求，建立主要由市场形成价格的地下综合管廊有偿使用机制，有偿使用费标准由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。供需双方签订协议、确定城市地下综合管廊有偿使用费标准时，应同时建立费用标准定期调整机制，确定调整周期，根据实际情况变化按期协商调整管廊有偿使用费标准。供需双方可委托第三方机构对城市地下综合管廊建设、运营服务质量、资金使用效率等情况进行综合评估，评估结果作为协商调整有偿使用费标准的参考依据。

5.3.3 实施情况

该项目目前在建，预计2020年完成建设投入运营。

5.3.4 项目建设创新点

(1) 石家庄正定新区综合管廊项目为2014年度综合管廊PPP示范项目的唯一入选名单，率先在综合管廊项目采用PPP模式，积极探索、积累经验，为后续城市的推出提供经验。

(2) 项目公司的股权结构，政府方采用“一元金股”，投入资金而不参与分红，但对重大决策有一票否决权。

(3)将在建的管廊工程纳入PPP项目体系中。

精彩回顾

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(四) 综合管廊的模式分析

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(三) 城市地下综合管廊的政策环境

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(二) 综合管廊的发展情况

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告（一）综合管廊的概要叙述

◎【建纬观点】地下综合管廊PPP项目案例分析