【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(四) 综合管廊的模式分析

前文回顾

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告（一）综合管廊的概要叙述

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(二) 综合管廊的发展情况

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(三) 城市地下综合管廊的政策环境

4.1 早期综合管廊建设的出资方式

根据我国已建的综合管廊，例如广州大学城综合管廊、上海安亭新镇综合管廊、深圳的大梅沙—盐田坳共同沟、上海张杨路以及世博园区的综合管廊,早期建设综合管廊的资金来源主要有两种：一是“政府全权出资”，二是“政府与管线单位联合出资”。[1]

[1] 孙云章：《城市地下管线综合管廊项目建设中的决策支持研究》，上海交通大学，2008。

4.1.1 政府全权出资

“政府全权出资”模式是指由政府全权负责综合管廊的建设所需资金，包括建设工程成本和廊内基本设施设备所需的资金。建成后各个管线单位根据规定管线入廊，并缴纳相应的费用，这部分费用包括租赁廊内空间所需的占用费以及后期的运营维护费用。

“政府全权出资”的常见形式主要包括:

(1) 政府直接财政拨款

政府直接通过拨款形式将资金注入综合管廊建设项目，此项资金一般是全额拨付的,并且这部分资金是同时拨付，不存在分期支付形式。

(2) 银行贷款

不是一般建设项目的银行贷款，而是有政府出面，以综合管廊建设的名义向国有银行申请政策性的贷款，这种形式实质上也是有政府全权出资的，只不过是形式上的不同。

(3) 贴息资金

政府以拨付专项基础设施建设资金的形式给综合管廊项目拨款，此款项将作为综合管廊建设的投资专用资金，这些建设资金会逐渐随着项目的进展转为贴息资金。然后由大型的被国家认可的投资运营公司作为政府所投建设项目的项目法人单位，负责建设项目的融资和资金的使用，其中的一部分资金可以通过向金融机构贷款的方式来筹集，这些资金的利息最后也是政府来支付，只不过要求综合管廊项目单位要持银行出具的索要凭证才能给予支付。

(4) 以上三种综合使用

即综合管廊的建设所需资金其中既包括政府的直接财政拨款，同时包括政府通过其他形式拨付的款项，例如银行贷款和贴息资金的形式。三种方式的综合运用,使政府投资的形式更加多样化，一定程度上可以暂时缓解政府的直接财政压力,政府还是比较倾向于采用这种模式的。

由于综合管廊在我国起步本身就比较晚，从设计到最后的建设运营,各方面的理论和实践经验都十分不足，因此在我国这种“政府全权出资”的模式是最常用的一种方法, 因为国内的投融资市场本就不十分活跃，加之综合管廊本来就是新鲜事物，被社会公众认可还需要一个过程。但是由于综合管廊投资规模较大，并且建设期较长，这种模式无疑增加了政府的财政负担。因此想要吸引更多的非国有资金投入到综合管廊项目的建设中来，还需要一段时间的努力，不过“政府全权出资”模式也有其特点，因为是政府全权出资的所以项目的所有权是没有任何争议的，必然是政府拥有，另外，整个项目的投资都有政府负责，所以政府拥有对整个项目的控制权。但是由于政府投入了大量的资金，但未来资金的回收还是未知数，所以对政府来说存在很大的投资风险。政府的责任也是非常重大的,综合管廊项目本身就存在很多不可预测的风险，所以政府要制定相应的措施应对将来可能遇到的各类项目风险，以便有效的控制项目的运行和回收前期所投资金。

4.1.2 政府与管线单位联合出资

政府和管线单位共同投资进行综合管廊建设的最重要的一点是如何确定各方应投资多少，如何科学合理的确定出政府机构和投资的管线单位的投资额，如何权衡各方的共同利益。根据现有的一些基础设施及综合管廊的投资方式，总结政府机构管线单位共同投资建设综合管廊的方式大致分为如下两种：

(1) “企业出资，政府补足”模式

前提是综合管廊的建设资金不是单纯由政府或管线单位其中一方单独承担，而是首先有将来使用综合管廊的各管线单位根据传统直埋形式下自己的成本或者考虑单位本身的资金能力又或者根据管线的占用空间的比例和未来的经营收益先提供部分综合管廊建设资金。剩余的建设资金的不足部分有政府机构补齐。至于管线单位到底该出多少，可以有政府和管线单位在决策阶段通过谈判协商的方式来具体确定，或者采用政府的行政能力，不过确定的最重要的原则就是权衡双方的相互利益，最终达成共同投资建设的协议，不致增加双方的负担。

(2) “比例分摊”模式

首先政府和各管线单位按照之前的约定确定各自的投资比例，政府投资剩余部分由各管线单位补足，其次就是各管线单位之间如何分配投资比例，可以有政府出面结合传统埋设条件下不同管线的成本不同以及未来的经营收益等指标综合考虑确定各管线单位之间的出资比例。“政府管线单位共同投资”的投融资方式下，建设综合管廊的资金由原来仅仅依靠政府转变为政府和各管线单位共同投资建设，这种模式既保证了建设资金的按时供给，在一定程度上也可以减小政府的压力，可以说这种方式无论对政府来说还是对管线单位来说都是有利的，因此在实施上也较为顺利。这种方式比较适用于政府部门财政能力有限但又非常愿意建设综合管廊的国家和地区。通过这种前期投资建设的方式，不用再考虑综合管廊建成后管线单位不愿意进廊的问题，因为在前期管线单位已经投入了一定数量的资金来建设综合管廊，所以建成后必定会将管线进廊，这样也就可以解决综合管廊将来的租用问题。

采用政府与管线单位联合出资的模式虽然有较多的优点，但这种模式也是有其自身的不足和缺点，造成综合管廊的建设在我国发展缓慢。采用这种模式一定程度上是减轻了政府的财政负担,但却相对加重了管线单位的前期投入。综合管廊的前期建设成本要比传统直埋形式下的建设成本高出了将近一倍，所以管线单位就眼前的利益来看，可能更倾向于采用传统直埋的形式。另一个需要考虑的问题就是既然是政府和各管线单位共同投资，但双方应该各自投资多少才能权衡各方的利益，并且各方都愿意出资。制定科学合理的出资比例不仅关系到前期的动员能否取得成效，也是后期综合管廊建成后管线进廊后有效运营的必要保障。因为管线单位在进廊以前己经投入了大量的资金，所以在管线开始投入使用以后，势必会急于收回前期投入的资金，这种状态下很有可能将资金的回收全部转给管线用户，从而可能会造成管线用户最终成为综合管廊的最后买单人。这样综合管廊不但没有起到带来社会效益，便利居民生活的作用，反而适得其反。所以政府机构在采用这种投资方式的同时一定要制定相应的政策措施，一方面鼓励管线单位积极投资建设综合管廊，另一方面也要制约综合管廊建成后管线单位对管线用户的收费，使综合管廊达到预期的效果。而且这种投资方式会造成综合管廊的所有权不清楚，因为政府和管线单位同时参与了投资建设，所以也不是最科学合理的投资方式。

我国目前已经建成的综合管廊一般都是“政府投资、企业租用”的出资模式，无论是“政府全权出资”，还是“政府管线单位共同投资”，事实上都是有政府出面以各种形式筹措资金。政府发起项目，然后由政府筹集资金建设综合管廊，即使是政府管线单位共同投资，也是政府负责项目的整个过程，政府不仅要承担项目的投资融资工作，还要负责建设综合管廊一直到项目运营，项目运营期政府还要继续负责其盈亏。

4.2 适合我国综合管廊建设的PPP模式分析

财政部在财金[2014]76号中指出：“政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

经过长期的理论研究和实践运用，PPP方式产生了许多具体的模式，并且随着实践运用中的不断改进和创新，产生了更多的新模式。具体分类如下表所示。

表：基于PPP的主要投融资模式分类

其中外包项目主要是由政府部门投资建设，产权也属于政府，私人部门仅仅参与项目的运营维护，参与程度相对较低；特许经营项目中投资是政府和私人部门共同投资，但是项目的所有权仍然属于政府部门，而后期的运营则完全交由私人部门管理；而在私人经营项目中，建设项目的整个过程将全部都有由私人机构承担(如BBO)，甚至项目的使用权和所有权同时属于私人机构,而公共机构只承担对建设项目的相应的监管责任。根据PPP模式的具体分类含义，各方参与项目的程度也不尽相同下图所示。

图：各方参与项目的程度

可以看出，基于PPP的各投融资模式不仅含义不同。事实上，PPP模式的不断的演变都是综合管廊项目的社会化、政府投资项目的私有化，这也正是社会主义市场经济作用的必然结果。随着PPP投融资模式的不断发展，政府部门参与项目融资相对成下降趋势，即政府部门开始脱离出来，逐渐开始向社会融资转变。而相对而言，社会第三方投资者开始进入到投融资市场并参与投资，其投资的积极性和投资额度都成逐渐增长的趋势。

由于我国综合管廊的建设处于初步阶段，存量的综合管廊很少，所以各城市一般采用PPP下的BOT模式。

BOT模式是一种满足综合管廊项目经济特性的投融资模式，其实质即通过市场化的融资模式，吸引社会投资者参与投资，政府投入的资金只占其中很小的一部分，但是政府要给予项目一定的资金支持。这种资金支持体现在政府对综合管廊项目的补偿，从而实现综合管廊项目的运营期的稳定收益，为综合管廊项目的成功运作提供保障。结合我国综合管廊项目的固有特点,根据政府部门对综合管廊项目的资金支持阶段不同,综合管廊的BOT模式又可分为建设期补偿模式(Subsidize in Building, Operate and Transfer,SB-O-T)和运营期补偿模式(Build,Subsidize in Operation and Transfer,B-SO-T)。[2]

[2] 孙云章：《城市地下管线综合管廊项目建设中的决策支持研究》，上海交通大学，2008。

4.2.1 建设期补偿模式(SB-O-T)

具体操作：在项目的建设期，将综合管廊项目分为基础部分和运营部分；基础部分为土建工程，政府一方面为了拥有项目将来的所有权，另一方面也为了保障项目质量和保障项目的有效启动，因此政府部门主要投资基础部分，而运营部分是将来项目建成后收益的主要来源，社会投资者投资的目的就是获取收益，所以这部分的投资和运作就由私人投资者来负责。政府与运营管理公司通过签订协议与合同的形式，按照其服务、效益等指标，对运营管理公司进行定期考查。在项目运营期初期，由于综合管廊刚刚开始运作，各个方面的制度和措施都相对不完善，还处于摸索阶段，这时不是项目的获得收益的时期，政府可以将其投资建设的基础部分不收租金或收取较少租金的形式交给PPP公司使用。但是随着运营不断完善，政府会通过一定的方法和方式将部分资产移交运营公司，这时政府就要适当提高其收取的综合管廊的使用费用，在此过程中政府可以通过调整其所出资额的比例及运营效果的形式，回收部分资金额，同时也可相对减少了运营管理公司产生过多的收益。通常情况下,政府和PPP项目公司在公司组成是就己在协议中明确规定了综合管廊项目的所有权的交付时间，一般都是在特许经营期限届满以后，政府将会无条件的收回项目。具体的模式如下图所示。

图：建设期补偿的PPP模式运作示意图

建设期补偿的PPP模式通过对综合管廊项目的拆分，引进企业的资金，一定程度上降低了政府资金的短缺困难；同样，将运营部分交给PPP项目公司负责，一是PPP项目公司是社会资金投资者组成的公司，其投资的目的就是从中可以获取一部分的收益，整个项目的收益期是在项目建成投入使用后，所以由PPP项目公司负责运营部分的投资运营是两全之策。但是，由于综合管廊运营时不可预见的因素太多，而政府在运营期是不给予资金补偿的，所以项目运营公司的风险较大。不过这种方式也会激发项目运营公司的潜在能力，使其提高运营管理技术,保证综合管廊的有效运营并取得稳定的收益。

4.2.2 运营期补偿模式(B-SO-T)

在运营期补偿的PPP模式中，政府实质上是不参与综合管廊项目的建设投资的，其只是按照约定的股权出资组建PPP项目公司。但是PPP项目公司的资本金仅为综合管廊项目总投资的一部分，其他部分的投资通过PPP项目公司贷款来解决。政府通过预测将来进廊管线的多少和预期的经营收入，并根据贷款数额的多少以及贷款应付利息的多少，来决定对PPP项目公司的补贴数额。项目一旦正常运营，政府就可以根据以往的运营数据来不断调整其补贴数额。这种不断变动的补贴数额一方面可以使政府积极对综合管廊项目的运营效果及时准确的进行评估，避免其补偿的盲目性，同时也可以更好的监控综合管廊项目的运作；另一方面可以避免PPP项目公司过分的依赖政府，如果政府在项目己经可以自行运转的情况下，还给予大量的资金补偿，势必会降低运营的积极性，不利于项目的更好运营。通常情况下，政府和PPP项目公司在公司组成时就己在协议中明确规定了综合管廊项目的所有权的交付时间，一般都是在特许经营期限届满以后，政府将会无条件的收回项目。该模式的运作示意图如下图所示。

该模式下，综合管廊的项目资金是通过向金融机构贷款获得的，降低了政府的压力。但是在运营过程中，政府需通过补偿方式支持项目公司，这样有时会降低其运营效率，虽然政府可以通过建立有效的激励约束机制来提高PPP公司的运营效率，但是这种约束激励措施的程度是很难把握的，并且它的预期效果也是很难预测的。此外,可能会由于政府对综合管廊项目未来现金流量估计的偏差过大等等原因，导致政府每年的财政补贴加大，并且政府每年还要投入大量人力来审核PPP项目公司的账目，核对其现金流量，增加政府的工作量和人力财力投入。

图：运营期补偿的PPP模式运作示意图

通过对两种模式的分析，建设期补偿的PPP模式较为优越。该模式下，项目建设资金由政府和项目PPP公司共同承担，降低政府的财政负担；运营过程中，项目公司自负盈亏，激励其提高运营效率,努力降低成本,提高运营管理水平,同时有利于服务质量的提高,政府只负责监管就可以,不用投入太多的人力,大大减少了政府的工作量。但实际中各地综合管廊项目大部都采取运营期补偿模式，此种模式初期政府的投入很少，能大大减轻政府现时的压力。

4.3 综合管廊项目PPP模式的运作方案

4.3.1 综合管廊项目PPP模式的运作流程

以下均按PPP下的BOT模式来阐述。

综合管廊项目PPP模式的运作可以分为项目前期准备阶段、成立PPP项目公司、项目实施和项目移交四个阶段。项目的前期准备阶段一般包括项目立项和可行性研究两个方面；前期准备完成以后接下来的工作就是成立综合管廊PPP项目公司，公司的确定可以采用招标的形式，通过这种方式可以选择更为专业、水平更高并且与要求更匹配的公司；项目实施包括项建设和运营，这一阶段是项目的关键时期，并且也是管廊项目的主要过程，首先建设期的融资是关键环节也是难点所在，之后就是项目的后期运营；最后一个阶段是综合管廊项目的移交。具体流程如下图所示。

图：综合管廊项目PPP运作流程

综合管廊项目的PPP模式有其自身的固有特点,最主要的是项目的前期融资不是依靠政府的财力,而是通过吸引社会投资者来投资。但是投资者之所以愿意投资就是想通过投资获得一定的收益，要想获得收益就要通过收取综合管廊内进廊管线的使用费用。但是目前还没有统一的具体规定，并且一般的公共物品都需要政府对其价格进行监督与控制，稳定的价格流是项目融资成功的前提，对于像综合管廊这样的公共产品，融资的成功要依靠政府的参与和有效监督。在综合管廊PPP模式运作过程中，应注意理解以下几点:

(1) 综合管廊的特许经营协议

PPP融资的基础就是政府对综合管廊项目的特许经营权，就是政府允许特许经营公司对综合管廊项目进行融资建设和运营。在经营期内综合管廊的所有权运营公司所有，政府的职能就是对综合管廊项目的具体运作加以监控。在签订特许协议时，政府要敢于放权，就是政府一定要明确其主要职责，而不要一味的只想拥有综合管廊项目的所有权，不愿意放手让运营公司管理。政府只有敢于放权，才能从繁重的管理工作中脱身出来，真正的实现综合管廊的PPP模式的预期效果。

另外，政府也要通过该协议对运营公司加以约束，协议应严格规定双方的义务。例如：运营公司应该提供什么样的产品，既应该保证管廊的建设质量和管廊将来的服务质量，还要规定项目的经营期限，经营期限要适当。最后还要在协议中包含对于经营过程中出现的争议的解决方案。综合管廊项目的特许经营协议应包括如下图所示内容。

图：综合管廊项目特许经营协议内容

(2) 管线单位的进廊协议

管线单位的进廊协议是综合管廊项目得以运行的关键,这关系到综合管廊建成后能否被合理利用而不被闲置。换言之就是各类管线单位是否愿意使其管线进入综合管廊并支付一定的使用费用。管线进廊协议的取得是有很大难度的。正如前文所述,管廊的建设成本较高,管线单位的认识不全面等等诸多原因造成了管线单位不愿意使用综合管廊。

鉴于此就需要借助立法和政府的行政权力对管线单位加以约束,一旦建成综合管廊就必须使管线进廊等等。这不仅可以保证综合管廊建成后可以有效利用，还可为前期的融资作保障,吸引更多的投资者。

(3) 政府的价格补偿

由于综合管廊的投资收益期较长,未来的风险又都是未知的,所以这些不仅会影响管廊建设资金的筹集,也会给经营公司造成压力,所以政府部门应该签订一个价格补偿的协议,就是在综合管廊运营初期阶段,政府应当根据实际情况,给予价格补偿,保证综合管廊项目的正常运作。

4.3.2 综合管廊的PPP运作结构

综合管廊的前期投融资和后期的运营采用PPP模式,即由政府部门与第三投资方成立PPP特许经营项目公司（SPV）,从前期投资开始到项目的运作过程共同管理综合管廊项目,根据协议,综合管廊项目的前期投资由政府机构和第三方投资人按照特许经营协议的约定共同投资建设综合管廊。

SPV公司负责综合管廊的后期管理、所有产品和设备的检修；向入廊管线单位收取入廊费和日常维护费，并有权获得政府给予的可行性缺口补助，以此回收投资。特许期满后PPP项目公司将综合管廊无偿交给政府。

综合管廊PPP运作结构如下图所示。

图：综合管廊PPP运作结构

在综合管廊项目中，政府按照《特许经营协议》的规定，在综合管廊的建设过程中，政府机构有义务监督项目公司按照协议的要求竣工。管线单位的使用费用实行政府定价管理。在特许期内，政府根据相关法律法规，并按制定的相关条款对PPP运营管理公司进行监管。同时政府也要执行特殊约定内的一切义务并承担相应责任。

4.4 综合管廊的运营管理

4.4.1 目前国内综合管廊的运营管理范围

(1) 出租管廊内空间

出租管廊空间的方式多适用于强弱电管线单位。由于目前我国电力行业是垄断性很强的行业，电力运营商处于极为强势的地位和状态。对于电力行业可以采取出租管廊空间，让其自设电力管线并自行运行的形式。同时，由于通讯等弱电管线的敷设、维修和运营通常具有较强的技术专业性，因而弱电管线的敷设、维保和运营最好也由电信运营商自行完成，综合管廊运营管理公司只收取管廊空间占用租费。

(2) 出租管廊内管线

综合管廊运营商可以依法根据合同约定向热力和供水运营商出租属于自己作为产权主体的管线并收取管线租金。综合管廊运营商还可以向供水和热力运营商提供相应的管线输配服务并收取相应费用。

(3) 出售廊内建成管线

综合管廊运营管理公司也可根据管廊产权单位授权出售管廊内全部或部分由管廊产权单位投资建设的已建成管线，回收管线建设费用。并就管线维护管理问题与管线购买单位进一步理清权责，加强监管。

(4) 管廊的日常维护管理,即物业管理

管廊的物业管理主要包括日常清洁、管廊和管线维护保养、管廊内安保等内容，可由综合管廊运营商自行承担，也可委托专业物业管理公司进行管理。根据中关村地下综合管廊的管理经验，管廊的物业管理可由综合管廊运营商分设一个部门，专门从事综合管廊的日常物业管理事务。管廊物业管理产生的运营成本由管廊管理公司负担，物业费的收取工作由公司相应部门负责。[3]

[3] 于笑飞：《青岛高新区综合管廊维护运营管理模式研究》，青岛海洋大学，2013。

4.4.2 国内综合管廊的运营管理方式

(1) 全资国有企业运营模式

由地方政府出资组建或直接由已成立的政府直属国有投资公司负责融资建设，项目建设资金主要来源于地方财政投资、政策性开发贷款、商业银行贷款、组织运营商联合共建等多种方式。项目建成后由国有企业为主导通过组建项目公司等具体模式实施项目的运营管理。目前这种模式较为常见，天津、杭州、顺德等城市采取此种运作模式，青岛高新区采取的也是类似的国有企业主导的运营管理模式。

(2) 股份合作运营模式

由政府授权的国有资产管理公司代表政府以地下空间资源或部分带资入股并通过招商引资引入社会投资商，共同组建股份制项目公司。以股份公司制的运作方式进行项目的投资建设以及后期运营管理。这种模式有利于解决政府财政的建设资金困难，同时政府与企业互惠互利，实现政府社会效益和社会资金经济效益的双赢。柳州、南昌等城市采取的是这种运作模式。

(3) 政府享有政府授予特许经营权的社会投资商独资管理运营模式

这种模式下政府不承担综合管廊的具体投资、建设以及后期运营管理工作，所有这些工作都由被授权委托的社会投资商负责。政府通过授权特许经营的方式给予投资商综合管廊的相应运营权及收费权，具体收费标准由政府在通盘考虑社会效益以及企业合理合法的收益率等前提下确定。同时可以辅以通过土地补偿以及其它政策倾斜等方式给予投资运营商补偿，使运营商实现合理的收益。这种模式政府节省了成本，但为了确保社会效益的有效发挥，政府必须加强监管。佳木斯、南京、抚州等城市采取的是这种运作模式。以这几种模式为基础，各地根据自身的实际衍生出多种具体的操作方式。

4.5 综合管廊运营的监管

综合管廊运营管理的监管的具体形式主要有两种，第一种是直接监管。建设初期，综合管廊由国有独资的专门公司负责运营，要更多地承担社会公共责任,发挥综合管廊的社会职能和效益。在这种情况下，主要采取直接监管的形式。即在地方政府的领导下，通过公用事业中心的具体组织和协调，将综合管廊运营商和其他经济主体的行为统一在社会效益最大化的目标之下。具体说来,就是要使公用事业价格、综合管廊的各种费用的确定以及综合管廊运营商的行为得到规范，有利于企业和居民的利益。

第二种是合同监管。就是由政府以合同方式参与或介入综合管廊特许垄断经营权的授予、相关协议的订立以及综合管廊运营管理的其它活动中。同时对综合管廊运营公司与其他经济主体之间签署的业务合同进行必要的监管和监督。待发展进入逐步成熟的阶段,就更适于采取较为稳定和规范的合同监管形式。[4]

[4] 于笑飞：《青岛高新区综合管廊维护运营管理模式研究》，青岛海洋大学，2013。

4.6 PPP模式下综合管廊项目风险分配

4.6.1 风险分配基本原则

PPP项目的风险分配机制以风险最优分配为核心，同时遵守风险与收益对等原则、风险可控原则。

(1) 风险最优分配原则

PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本(对政府而言)、最有效管理它的一方承担，即PPP项目的风险最优分配原则。

(2) 风险与收益对等原则

PPP项目的风险分配主要通过合理约定的方进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既关注合主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。

(3) 风险可控原则

在PPP项目长达数十年的运行过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证公共产品与服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。

基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿PPP项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引人PPP项目的风险分配中。

PPP项目风险识别、分析与分配的基本路线如下图所示。

图：综合管廊PPP风险识别与风险分配的基本路线

4.6.2 综合管廊PPP风险识别与风险分配

根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》[财金(2014)113号]，原则上，项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

(1) PPP项目的共性风险及承担主体。

PPP项目的共性风险主要是以下几个方面：政策风险、法律风险、设计风险、建设风险、财务风险、最低需求风险、运维风险和不可抗力风险。

各PPP项目在共性风险的分配上大致相同，不再赘述。

(2) 综合管廊PPP项目的特色风险及分配主张。



1

组织风险。

该风险更重要的是表现为政府方在综合管廊PPP项目上的模式选择、设计组织方式选择、政府采购方式选择、项目建设管理方式选择、项目建设管理组织实施、项目运营管理方式选择等方面的能力。此类风险应设为重大风险并由政府承担。

2

法律风险。

综合管廊PPP项目最大的法律障碍来自地下空间权属不清晰。目前状态下，任何以地下空间权益作为交易对象的做法都存在风险。社会资本方应予以警惕。

3

设计风险。

综合管廊工程设计风险来自两个方面，一是在设计责任担当方面，如果政府方一直将设计管理进行到施工图出版，则所有设计范围内的风险全部由政府分担；如果PPP项目采用EPCO方式发包，社会资本方承担。二是在设计内容分配方面，如果综合管廊工程按当前做法只进行廊道及其附属设施的设计，则遗留的管线工程从设计、投融资、建设到运营的风险(包括由此对综合管廊运营管理引发的风险)均得由政府方承担；而当综合管廊工程实行一体化全面设计并采用EPCO方式发包时，则系统性的综合管廊施工图设计风险全部由社会资本方承担。

4

最小需求风险。

综合管廊的最小需求即表现为规划人廊的管线能否全部人廊。这个问题首先涉及人廊的性质怎么定义并在此基础上怎么确定人廊费。此项风险完全来自政府方。

5

项目建设管理风险。

当前在对综合管廊PPP项目建设期监管问题上，有人认为这完全是社会资本方的责任，政府实施机构可以通过安全、质量、审计等政府常监督管理设机构对项目的建造实施监管或由参与到SPV里的国有企业进行监督就可以了，没必要再弄一套机构进行管理。有观点认为这是完全错误的认识。综合管廊项目建设期管理涉及项目的设计、施工、采购、竣工试验、竣工后试验等全方位、全过程，不是政府常设监管机构可以管理得了的，更不是从属于SPV的国企中的个别管理人员所能胜任的，必须由政府实施机构全面承担PPP项目合同中的甲方责任。项目建设管理风险是由政府和社会资本方共同承担的风险。

6

项目运营管理风险。

综合管廊的运营管理风险主要还是来自运营管理责任范围的划分。在当前综合管廊只是在完成了廊道及其附属设施建设就视同可以进入运营期的情况下，来自政府方不当的运营组织方式的风险是巨大的。首先，运营一个空管廊难以获得运营管理费这一现金流。其次，一旦管线全部入廊后，各自为政的管线单位管廊人员与综合管廊运营管理人员在高度混杂的同一管理空间内，将不可避免地发生责任不清的问题甚至事故。该风险显然应由政府方承担。

7

融资风险。

综合管廊工程一次性投资体量巨大、杠杆融资比例高、建设投资期长、融资成本高、风险分担复杂、资金结构层次多，具有资金可获得性风险、金融机构信用风险、汇率风险、利率风险、通货膨胀风险、流动性风险、金融机构监管风险和再融资风险等。

在设计融资风险分担方案时，须遵循由对融资风险最有控制力的一方承担相应的风险、融资风险收益对等以及承担风险上限等准则。在此建议：由于社会资本对于商业性项目的融资技巧比政府更有经验，也更为熟悉金融市场的运作规律，因此资金可获得性风险一般由社会资本承担；金融机构信用风险按照行业经验应由社会资本承担，但在融资过程中，政府可能牵头寻得金融机构资金支持；汇率风险的发生具有较大的偶然性，一般由社会资本承担，但政府可以补贴、担保等方式予以适当分担；利率风险主要由私营机构来承担，但其承担有一定的限度，超过此限度则由政府以补贴、保证等方式予以分担；通货膨胀风险主要由社会资本承担，但是政府对于通胀风险是有经验、资源和优势去管理与控制的，所以一般由社会资本和政府共同承担；由于金融机构在为项目融资时可要求由政府或融资担保机构提供担保，因此由政府部门和融资担保机构分担部分流动性风险；金融机构监管风险的存在会干预到项目资金的优化使用，对项目收益产生影响，此种风险发生比较偶然，一般由社会资本承担；再融资风险的发生主要是与社会资本对SPV公司的运营管理水平相关，所以再融资风险一般由社会资本承担。[5]

[5] 参见 宋志成，梁舰，冯海忠：《PPP模式在城市综合管廊工程中的应用》，知识产权出版社。

精彩回顾

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(三) 城市地下综合管廊的政策环境

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(二) 综合管廊的发展情况

◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告（一）综合管廊的概要叙述

◎【建纬观点】地下综合管廊PPP项目案例分析

◎【建纬观点】保障性安居工程PPP项目案例分析（下）