【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(三) 城市地下综合管廊的政策环境
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◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告（一）综合管廊的概要叙述
◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(二) 综合管廊的发展情况
3.1 国务院级、部委级重点政策文件
3.1.1 重点政策联系概述
由于我国城市基础设施建设的投入严重不足，表现在三个方面：一是政府长期欠账的问题还没有从根本上得到解决，资金缺口较大；二是投入主体和融资渠道单一，过度依赖政府财政资金的状况没有得到根本性改变；三是城市基础设施建设的投融资体制改革与市场经济体制改革要求还有差距。为此，2013年9月，国务院下发《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号），提出城市建设投资体制改革的总体思路。2014年6月，国务院办公厅印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国发[2014]27号），该意见就城市地下管线建设问题从六个方面明确了近、中、远期的总体工作目标，提出了全面加强城市地下管线建设管理的重点任务。
2014年间，财政部紧锣密鼓地发出《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预[2014]13号）、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财预[2014]37号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财预[2014]76号）等一系列文件，指引在基础设施建设领域引入社会资本。到2015年5月，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发[2015]42号），自此，掀开了PPP模式在城市地下综合管廊工程中应用的新篇章。
为发挥PPP模式优势，支持城市地下综合管廊建设发展，中央政府相关机构又先后发出一系列文件给予配合。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、财政部与住建部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建[2014]839号）、财政部办公厅与住建部办公厅《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》（财办建[2015]1号）、国务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国发[2015]61号）、住建部与财政部《关于印发城市管网专项资金管理暂行办法的通知》（财建[2015]201号）、国家发改委办公厅《关于印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引的通知》（发改办财金[2015]755号）、国家发改委与住建部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改格[2015]2754号）、财政部与住建部《关于印发城市管网专项资金绩效评价暂行办法的通知》（财建[2016]52号）、财政部办公厅与住建部办公厅《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》。
3.1.2 重点政策主要内容分述
(1)《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）
《意见》指出，城市基础设施建设的基本原则之一是：民生优先。坚持先地下、后地上，优先加强供水、供气、供热、电力、通信、公共交通、物流配送、防灾避险等与民生密切相关的基础设施建设，加强老旧基础设施改造。保障城市基础设施和公共服务设施供给，提高设施水平和服务质量，满足居民基本生活需求。
重点领域包括加大城市管网建设和改造力度。开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程；中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。
(2)《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国发[2014]27号）
《意见》就城市地下管线建设问题从六个方面明确了近、中、远期的总体工作目标，提出了全面加强城市地下管线建设管理的重点任务。一是加强规划统筹，严格规划管理；二是统筹工程建设，提高建设水平；三是加大老旧管线改造力度；四是加强改造维护，消除安全隐患；五是开展普查工作，完善信息系统；六是完善法规标准，加大政策支持力度，加快城市建设投融资体制改革，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。
(3) 《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发[2015]42号）
《意见》明确了在公共服务领域推广PPP模式的工作要求。从明确工作原则和目标、构建制度体系、规范项目实施和构建政策保障四个方面有效促进PPP模式的规范健康发展。并强调，国务院有关部门要加强对地方推广PPP模式的指导和监督。
(4)《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建[2014]839号）
《通知》给出中央财政补助标准：中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。
(5)《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国发[2015]61号）
《指导意见》要求：把地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施的重要内容，在继续做好试点工程的基础上，总结国内外先进经验和有效做法，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，全面推动地下综合管廊建设。
并确定工作目标：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。
《指导意见》对综合管廊项目的建设区域、入廊要求、有偿使用及融资支持等方面提出明确要求。
(6)《关于印发城市管网专项资金管理暂行办法的通知》（财建[2015]201号）
《通知》确立专项资金对地下综合管廊建设试点的支持，特别对按规定采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目予以倾斜支持。
(7)《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格[2015]2754号）
《指导意见》明确城市地下综合管廊实行有偿使用制度，使用费标准由供需双方按照市场化原则平等协商确定，并给出可考虑的因素。
3.2 地方政府相关政策文件（概览）
3.2.1 部分省级、地级市的主要文件
几乎每个省都推出关于推进城市地下综合管廊建设的实施意见，此处不再一一赘述。
（1）吉林省：
《吉林省城市地下综合管廊建设项目资本金筹措意见》
《吉林省城市地下综合管廊建设资金管理办法》（吉财建[2015]832号）
（2）江苏省：
《江苏省市政管廊建设指南》
（3）东莞市：
《东莞市地下管线管理办法》
（4）长沙市：
《长沙市城市地下管线建设管理办法》
（5）深圳市：
《深圳市地下管线管理暂行办法》
（6）厦门市：
《厦门市城市综合管廊管理办法》（厦门市政府令第143号）
（7）南京市：
《南京市城市地下综合管廊管理办法》(征求意见稿)
（8）沈阳市：
《沈阳市城市地下综合管廊投资建设管理办法》(试行)
（9）石家庄市：
《石家庄市地下综合管廊管理办法》
（10）保山市：
《保山市中心城市综合管廊管理办法》
（11）珠海市：
《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》
（12）包头市：
《包头市城市管网—地下综合管廊专项资金管理办法》
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