【建纬观点】保障性安居工程PPP项目案例分析（上）
保障性安居工程是我国的民生工程，自1995年开始实施以来，从最初的1.5亿平方米到“十二五”期间城镇保障性安居工程累计开工4013万套，累计建成2860万套，我国安居工程的建设取得了巨大成就。安居工程属于公益性项目，但建设规模大、任务重，资金需求大，对各级财政均是巨大的挑战。政府与社会资本合作（PPP）模式作为一种新型公共产品供应模式已在我国基础设施和公共服务领域被广泛使用。2012年6月20日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会联合发布《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》（建保[2012]91号）鼓励多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设。2014年9月23日，财政部发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》再次将保障性安居工程建设纳入政府和社会资本合作示范项目范围。“十三五”期间，我国保障性安居工程建设政府与社会资本合作主要体现在公共租赁房屋与棚户区改造两个领域，本文将主要针对公共租赁房屋及棚户区改造PPP项目两个方面进行政策解析、操作模式介绍与法律问题分析。因篇幅限制，原文分为上下两篇进行推送，本文为上篇。
一、保障性安居工程PPP模式简述
保障性安居工程是对城乡居民应由政府解决基本居住问题的各类住房建设及改造工程的统称，保障性安居工程由安居工程和保障性住房建设演变而来，目前我国的保障性安居工程包括三类：第一类是保障性住房，包括公共租赁住房（含原廉租住房）、经济适用住房、限价商品住房；第二类是棚户区改造，包括城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区和林场棚户区（危旧房）、垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区的改造；第三类是农村危房改造、游牧民定居及渔民上岸安居工程。本文所称保障性安居工程特指公共租赁住房及城市棚户区改造项目。
公共租赁住房是指面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应，单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主，满足基本居住需要的保障性住房，其租金标准由市县人民政府结合当地实际按照略低于市场租金的原则合理确定。2014年起，公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。公共租赁住房租赁合同期限一般为3至5年，租赁合同期满后承租人仍符合规定条件的，可以申请续租，不符合规定条件的应当退出。《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）对公共租赁住房项目中适用政府与社会资本合作（PPP）应具备的条件规定如下：1.已纳入住房保障规划和年度计划；2.项目规划所在区域交通便利，学校、医院等公共基础设施配套齐全；3.户型建筑面积符合公共租赁住房条件。户型建筑面积以40平方米左右的小户型为主，单套建筑面积控制在60平方米以内；4.承租公共租赁住房的保障对象数量稳定；5.保障对象按市场租金水平向项目公司缴纳住房租金；6.政府按保障对象支付能力给予分档补贴及其他政策支持；7.公共租赁住房运营期限不少于15年。公租房项目现金流组成中大部分是租金收入，由新就业职工、大学毕业生、外来务工人员、本市中低收入这组成的城市“夹心层”缴纳。在北上广深一线城市公租房的需求量较大，出租率有保障，但是公租房的租金一般较市场水平低，因此合理的定价、调价机制、政府补贴力度、运营管理水平对公租房PPP项目的收益率有着重要的影响。
城市棚户区主要是指在城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域，棚户区改造涉及拆迁安置、土地整理、房屋及配套建设、运营维护等一系列复杂工程。目前我国棚户区改造面临征收拆迁难、资金严重匮乏、社会矛盾突出等问题，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）中指出“加快城镇棚户区改造，在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式”。棚户区改造PPP项目的重难点在于资金筹集与拆迁安置，在资金筹措方面应积极运用政府补助与奖励、银行贷款、债券、资产证券化、信托等多渠道融资，在拆迁安置方面应当积极推行货币化安置政策，特别是对于商品住房库存量较大、市场房源充足的地方，进一步提高棚户区改造货币化安置比例。通过货币化安置，由棚户区改造居民自主到市场上购买安置住房，或者由市县相关部门搭建平台，组织棚户区改造居民采取团购方式购置安置住房，切实化解存量商品住房。
二、保障性安居工程PPP项目案例分析
本文以陕西省长春片区棚户区改造PPP项目[1] 为例，对保障性安居工程PPP项目进行分析，该项目为陕西省第一批次省级示范项目，目前正在执行阶段。
[1] 案例来源：陕西省政府与社会资本合作（PPP）专栏：/info/1006/1073.htm
（一）项目概况
项目范围东至拟建新罗路、西至拟建红星路二期、南至拟建环山路、北至文卫小区已征地边界，涉及七里沟、新胜、长春、长岭、长铺5个行政村，总面积为6900亩左右，涉及安置居民约2100户，房屋建筑面积约32万平方米。改造内容包括董家沟村棚户区、长春片区一期棚户区，建设内容包括长春路、红星路二期、长岭南路二期、董家沟路二期等市政道路，规模统征长春路、红星路二期沿线周边2000亩土地，项目总投资约为25.33亿元。安康市人民政府授权安康市住房和城乡建设局作为本项目实施机构，项目采购方式为竞争性磋商，最终由中交第三航务工程局有限公司（以下简称“社会资本”）以241150310元取得中标。
（二）运作模式（BOO）
本项目采取建设施工、养护管理一体化经营方式，运作方式为BOO，合作期包括建设期3年，养护期为10年，共计13年，项目运作方式如下图：
（三）股权结构及股权转让限制
本项目由社会资本与政府指定的安康中心城市建设投资开发有限公司（简称“市城投”）成立项目公司实施本项目，负责项目的投资、融资、建设（含道路工程、桥梁工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程），并负责道路、桥梁、绿化设施及沿线公共服务设施的养护管理，政府部门配套安排项目用地的土地征用、拆迁安置、拆迁补偿、项目前期、咨询服务等工作。
项目公司资本金比例为30%（约人民币45900万元），其中社会资本持有项目公司70%股权，城投持有项目公司30%股权，合资双方均以现金出资，资本金按此比例出资到位。合作期内，除项目建设自身融资需要，项目公司不得出让、转让、抵押、质押项目的土地使用权、项目设施或任何其它重要资产。PPP项目公司股权锁定期为5年，在PPP合同签署后5年内项目公司社会方股东不得转让股份；5年之后，经住建局事先书面同意，项目公司股东可以向符合PPP合同规定条件的受让方转让其在项目公司的股权。
（四）项目融资
本项目总投资约为25.33亿元，由安康市政府通过国开行筹集10亿元利率为4.9%的贷款作为棚户区改造资金，其余资金15.33亿元由项目公司通过商业银行贷款、股东贷款等方式自行筹集并由项目公司负责偿还。项目公司成立后将积极争取中央和地方的补助资金用于建设。根据项目财务假设条件，假设项目股东内部收益率为6%，养护期为10年时，政府平均每年支付的补贴额度大致为2.4万元。经市住建局同意，项目公司可以为项目融资之目的，将其在PPP合同项下的各项权益及项目公司拥有的资产设定抵押、质押或以其他方式设置担保权益。
（五）付费机制
本项目为纯公益性项目，无稳定收入来源，属于政府付费项目。项目公司完成道路工程投资、建设并经验收合格后，需提供市政基础设施养护服务。安康市财政局根据PPP合同确定的支付义务将道路使用费列入安康市中长期财政资金计划，并将每年应付费用列入当年财政预算拨付给市住建局；由市住建局按照PPP合同约定分期向项目公司支付道路使用费。项目公司通过取得道路使用费收回其建设投资、养护费用并获得合理回报。
三、保障性安居工程PPP模式政策解析
（一）保障性安居工程财政政策
《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（财综[2010]95号）提出从2010年起各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房，包括购买、新建、改建、租赁公共租赁住房，贷款贴息，向承租公共租赁住房的廉租住房保障家庭发放租赁补贴，允许住房公积金的增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用后用于发展公共租赁住房。
《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》（建保[2012]91号）指出地方政府可采取贴息方式对公共租赁住房建设和运营给予支持，贴息贷款只能用于公共租赁住房建设和运营，不得用于与此无关的项目及开支，贴息幅度及年限按照财政部有关规定执行。民间资本参与各类棚户区改造，享受与国有企业同等的政策。
《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》【财综[2015]15号】市县财政部门统筹运用各级政府安排用于公共租赁住房的资金，通过贷款贴息方式支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目购建和运营管理。同时，根据公共租赁住房保障对象的支付能力给予分档补贴，重点对城镇低收入住房困难家庭发放租赁补贴，配合同级住房保障部门督促保障对象按照合同约定的市场租金水平向项目公司缴纳住房租金。对于试行公共租赁住房政府和社会资本合作项目试点的地区，中央财政不改变城镇保障性安居工程资金分配方式。对于收购符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目，按照政府搭桥、公司主导、双方自愿、保本不亏的原则确定收购价格；也可以按当地公共租赁住房建设成本及合理收益率确定收购价格。
《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综[2016]11号）提出中央财政将继续加大对各地棚户区改造工作的支持力度，省级财政也要增加投入，加大对财力困难市县棚户区改造工作的支持力度；市县财政要按规定渠道落实资金来源，通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等多渠道筹集棚户区改造资金。其中，地方政府债券筹集资金要继续向棚户区改造倾斜。与此同时，市县财政部门要按照棚户区改造项目实施进度及时拨付资金，确保棚户区改造项目资金需要。各级财政部门要按照财政部印发的财综〔2014〕76号文的规定，继续落实好棚户区改造贷款贴息政策，对符合条件的棚户改造项目予以一定比例和一定期限的利息补贴，鼓励和引导信贷资金、民间资本参与棚户区改造工作。
《棚户区改造工作激励措施实施办法（试行）》（建办保[2016]69号）鼓励各地有效推进棚户区改造，激励支持年度棚改工作积极主动、成效明显的省，年度激励支持的省（区、市）数量在8个左右，并适当兼顾东中西部地区的差异。主要考虑棚改年度任务、工作进度、货币化安置情况、中央预算内投资项目开工和投资完成情况、中央财政补助资金使用情况，同时参考资金筹集、工作成效、日常管理、守法执规等情况，并结合国务院大督查、部门日常督查、相关专项督查、审计等情况综合评定。国家发展改革委会同住房城乡建设部在安排保障性安居工程中央预算内投资时，对受表扬激励的地方给予适当倾斜支持。
《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综[2016]11号）提出推进棚户区改造货币化安置，切实化解库存商品住房。棚户区改造货币化安置有利于缩短安置周期、节省过渡性安置费用，有利于满足棚户区改造居民多样化居住需求，有利于化解库存商品住房。各级财政部门积极要配合住房城乡建设等部门加大政策宣传力度，引导棚户区改造居民优先选择货币化安置方式。《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）也提出推进公租房货币化，要求转变公租房保障方式，实物保障与租赁补贴并举。支持公租房保障对象通过市场租房，政府对符合条件的家庭给予租赁补贴。完善租赁补贴制度，结合市场租金水平和保障对象实际情况，合理确定租赁补贴标准。
（二）保障性安居工程融资政策
《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》（银发[2011]193号）要求政府投资建设的公共租赁住房项目须符合国家关于最低资本金比例的政策规定，贷款利率按中国人民银行利率政策执行，利率下浮时其下限为基准利率的0.9倍，贷款期限原则上不超过15年，具体由借贷双方协商确定。项目建成后，贷款一年两次还本，利随本清。
《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》（发改办财金[2013]2050号）鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区改造项目建设。棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金。《关于创新企业债券融资扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改委(2014)1047号文）提出适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造，推进企业债券品种创新，研究推出棚户区改造项目收益债券。对于具有稳定偿债资金来源的棚户区改造项目，将按照融资-投资建设-回收资金封闭运行的模式，开展棚户区改造项目收益债券试点。项目收益债券不占用地方政府所属投融资平台公司年度发债指标。
财综[2015]15号文鼓励银行业金融机构加大对政府和社会资本合作模式公共租赁住房试点项目的信贷支持力度。鼓励社保基金、保险资金等公共基金通过债权、股权等多种方式支持项目公司融资。支持项目公司发行企业债券，适当降低中长期企业债券的发行门槛。支持以未来收益覆盖融资本息的公共租赁住房资产发行房地产投资信托基金（REITs），探索建立以市场机制为基础、可持续的公共租赁住房投融资模式。
《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）指出，原融资平台公司转型改造后举借的债务实行市场化运作，不纳入政府债务。政府在出资范围内依法履行出资人职责，不对原融资平台公司提供担保。承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。在依法合规、风险可控的前提下，开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。
《国务院关于中国保险投资基金设立方案的批复》（国函[2015]104号），中国保险投资基金主要由保险机构依法设立，发挥保险行业长期资金优势的战略性、主动性、综合性投资平台。基金紧密围绕国家产业政策和发展战略开展投资，主要投向“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等战略项目，拉动力强、社会经济效益好的棚户区改造、城市基础设施、重大水利工程、中西部交通设施、新型城镇化等基础设施建设，国际产能合作和“走出去”重大项目等。
《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的通知（发改财金规[2016]2800号）政府出资产业投资基金应主要投资于以下领域：非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域。投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。
《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698号）优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化。各省级发展改革委应当优先选取主要社会资本参与方为行业龙头企业，处于市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的地区，以及具有稳定投资收益和良好社会效益的优质PPP项目开展资产证券化示范工作。鼓励支持“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，以及新一轮东北地区等老工业基地振兴等国家发展战略的项目开展资产证券化。
（三）保障性安居工程土地政策
《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）提出棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。财综[2016]11号文规定对棚户区改造安置住房建设用地，按规定实行划拨方式供应的，除依法支付征地补偿和拆迁补偿费用以外，免缴土地出让收入。
《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）规定新建公共租赁住房建设用地可以租赁方式取得，租金收入作为土地出让收入纳入政府性基金预算管理。对于新建公共租赁住房项目，以及使用划拨建设用地的存量公共租赁住房项目，经市县人民政府批准，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目，不参与公共租赁住房经营期间收益分享，但拥有对资产的处置收益权。在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中，可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营，以实现资金平衡并有合理盈利，但不得用于销售和转让。
《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发〔2015〕37号）提出可将尚未开工的房地产项目用地转变用途、调整规划建设条件用于棚改安置房和公共租赁住房建设的，市、县国土资源主管部门应重新核定相应的土地价款，更改土地出让合同。对购买在建、已建成商品住房用于棚改安置房和公共租赁住房的，要签订土地出让补充合同，明确土地分摊、地价款核算等事项。改变尚未开工房地产项目的宗地用途，或整体购买在建、已建成商品住房项目用于公共租赁住房，符合划拨用地条件的，应重新办理划拨用地手续，核发划拨用地决定书。
（四）保障性安居工程税费优惠政策
公共租赁住房建设按照国家现行有关规定免收各项行政事业性收费和政府性基金，并根据《关于公共租赁住房税收优惠政策的通知》（财税[2015]139号）实行以下税收优惠政策：1、对公共租赁住房建设期间用地及公共租赁住房建成后占地免征城镇土地使用税。（配建项目依据政府出具材料按比例免征建设、管理公共租赁住房涉及的城镇土地使用税）；2、对公共租赁住房经营管理单位免征建设、管理公共租赁住房涉及的印花税。（配建项目依据政府部门出具的材料按比例免征）；3、对公共租赁住房经营管理单位购买住房作为公共租赁住房，免征契税、印花税。对公共租赁住房租赁双方免征签订租赁协议涉及的印花税；4、对企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为公共租赁住房房源，且增值额未超过扣除项目金额20％的，免征土地增值税；5、企事业单位、社会团体以及其他组织捐赠住房作为公共租赁住房，符合税收法律法规规定的，对其公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。个人捐赠住房作为公共租赁住房，符合税收法律法规规定的，对其公益性捐赠支出未超过其申报的应纳税所得额30%的部分，准予从其应纳税所得额中扣除；6、对符合地方政府规定条件的低收入住房保障家庭从地方政府领取的住房租赁补贴，免征个人所得税；7、对公共租赁住房免征房产税。对经营公共租赁住房所取得的租金收入，免征营业税（营改增后为增值税）。公共租赁住房经营管理单位应单独核算公共租赁住房租金收入，未单独核算的，不得享受免征营业税（营改增后为增值税）、房产税优惠政策。该税收优惠政策执行期限为2016年1月1日至2018年12月31日。
棚户区改造项目严格按照规定免收各项行政事业性收费和政府性基金，并根据《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）实行以下税收优惠政策：1、对改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税。对改造安置住房经营管理单位、开发商与改造安置住房相关的印花税以及购买安置住房的个人涉及的印花税予以免征。配建安置住房依据政府部门出具的材料、房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议）按比例免征城镇土地使用税、印花税。2、企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。3、对经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税。4、个人首次购买90平方米以下改造安置住房，按1%的税率计征契税；购买超过90平方米，但符合普通住房标准的改造安置住房，按法定税率减半计征契税。5、个人因房屋被征收而取得货币补偿并用于购买改造安置住房，或因房屋被征收而进行房屋产权调换并取得改造安置住房，按有关规定减免契税。个人取得的拆迁补偿款按有关规定免征个人所得税。
四、保障性安居工程PPP操作模式
近年来社会资本投资棚户区改造项目及公共租赁用房项目为社会本参与保障性安居工程建设的主要方式，不同地区、不同区位、不同类型的安居工程具有不同的操作模式，下面就棚户区改造与公共租赁住房的PPP项目操作模式分别进行介绍。
（一）棚户区改造PPP项目操作模式
棚户区改造涉及大面积的拆迁安置、土地整理、房屋及配套建设、运营维护等，具有投入资金大、征拆难度大、不确定因素多的特征。根据棚户区所在区位可将其分为土地价值较高与土地资源价值不高的情况，当土地资源价值较高时，政府不需要进行补贴就可以完成对棚户区改造；当土地资源价值不高时，如果没有财政资金支持，就很难采用PPP模式[2] 。2015年6月25日国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发【2015】37号），意见提出要创新融资体制机制，在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式，但意见未对棚户区改造采取PPP模式的具体方式进行规定，根据已有的棚户区PPP项目案例可以归纳出实践操作中存在以下几种方式：
[2] 《PPP与保障性住房》 财政部政府和社会资本合作中心：/zh/plt/2823.jhtml
1、“政府做资源补偿 收益分配”模式
以湖南津市棚户区改造为例，该项目资金来源包括前期土地收储整理资金和后续配套设施建设。津市棚户区改造任务较重，政府财政基础比较薄弱，在生产街棚户区改造项目中政府将土地前期的开发权与后期使用权分开进行拍卖，通过两次拍卖差价支付社会资本的成本。首先政府将项目土地的开发权进行第一次拍卖，竞拍成功的社会资本与政府建立契约关系，明确项目的拆迁、配套建设、收益分配等相关内容，中标社会资本支付政府部分资金用于土地收储整理，并负责项目范围内的拆迁、基础建设工作。当土地收储整理完成实现增值后，政府对规划范围以外的土地进行公开拍卖，两次土地拍卖的差价即为投资者的回报来源，该模式属于典型的“政府做资源补偿 收益分配”。
需要注意的是，该模式在2016年以前被广泛采用，但2016年7月12日财政部、国土资源部、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题》的通知（财综〔2016〕4号），规定“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。”同年10月11日财政部联合教育部、科技部、国土资源部发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金【2016】91号）再次提出“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。”因此，从上述一系列规定均可看出国家严格限制土地收储行为，并严格规范土地出让金管理，因此在财综〔2016〕4号出台后上述土地收储行为只能由土地储备机构完成，社会资本不能再通过上述模式参与土地收储整理并获取土地溢价收益，只能通过参加政府购买棚改服务项目进行棚户区改造建设。
2、“投贷一体化”模式
以吉林哈达湾棚户区改造项目为例，项目估算总投资816亿元，按投资主体分为企业投资和政府投资两大方面。吉林市政府以吉林城市建设控股集团有限公司作为融资平台于2010年7月出资1亿元注册成立吉林城建发展有限公司，2011年吉林市政府与国家开发银行正式签署战略合作协议，吉林城建发展有限公司通过增资扩股引入国开行战略投资，之后三年吉林市政府、国开行以现金形式不断增加资金投入，累计注资分别达到19.5亿元和10.5亿元，项目公司正式组建完成，并以项目公司形式独立负责项目的开展，银行贷款及其他渠道融资、土地整理、建设开发。该模式属于典型的投贷一体化，在棚户区改造过程中国开行贡献了10.5亿的股权投资和74亿的银行贷款，成功破解了项目融资难题。其次，本项目的运作核心在于对土地实行滚动式开发策略，陆续启动棚户区拆迁改造，把哈达湾棚户区改造与企业搬迁有机结合起来，有序推进实施，整理一块土地，交易一块，交易的收益部分用来偿还银行贷款，另一部分用作下一块土地开发资金。截至2016年7月，哈达湾区域通过各种途径累计融资57.34亿元，有力保障搬迁改造项目顺利实施。
3、“土地一二级联动开发”模式
棚户区改造中的土地一二级联动开发是指政府授予项目公司棚户区改造区域内的土地一级开发的权利，同时通过合法合规的方式，使得项目公司通过公开招拍挂合法获得该区域的土地二级开发权，项目投资主体可以对其进行商业开发，待项目建成后，项目投资主体有权获得房产的销售收入、租金收入以及停车费等配套收入，并以该收入作为偿债资金来源，该模式为目前棚户区改造中政府和社会资本合作（PPP模式）最广泛的模式。在棚户区土地一二级联动开发项目中，不仅可以将二级开发未来产生收益用于发行项目收益债券还可以用以其未来现金流作为资产证券化的基础资产，为项目融资创造了便利的条件。棚改项目中土地一级开发利润较低，二级开发利润较高，采取一二级联动开发的模式能够较好的平衡一、二级开发的风险与收益，使社会资本获取整体收益最大化，更有利于社会资本控制整个棚户区改造进度。同时，根据财金【2016】91号文规定，依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施，所以在棚改PPP项目中社会资本方竞争性选择与用地者选择可合并实施，大幅节约了项目采购时间。
（二）公共租赁住房PPP项目操作模式
公共租赁住房建设可以由政府主导，也可以由社会力量主导。根据财综[2015]15号文之规定，适用政府和社会资本合作（PPP）模式的公共租赁住房项目主要包括政府自建自管项目、政府收购的符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目、符合公共租赁住房条件且手续完备债务清晰的停工未完工程项目、以企业为主建设管理的公共租赁住房项目四类，其操作模式如下：
1、政府自建自管项目
政府自建自管项目包括新建项目及存量项目，新建公租房项目主要是政府选择社会资本组建公共租赁住房项目公司，项目公司与政府签订合同，负责承担设计、投资建设、运营、维护管理任务，在合同期内通过“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”获得合理投资回报，依法承担相应的风险，政府负责提供政策支持，定期调整公共租赁住房租金价格，加强公共租赁住房工程建设及运营维护质量监管。合同期满后，项目公司终结，社会资本按政府移交办理移交，政府对项目公司承担有限责任，不提供担保或承诺。新建项目一般可采用BTO（建设-移交-运营）、BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）以及配建的模式。鉴于公共租赁房屋的公益性，租金定价较市场水平低，可能会出现租金收入不足以覆盖社会资本投资额的情况，对不足部分可安排政府可行性缺口补助，补贴金额的高低一般与经营期限的长短呈负相关。
对于政府持有并已完工的存量公租房项目可采用TOT（移交-运营-移交）、ROT（改造-运营-移交）模式将公租房的运营或改造、运营交由社会资本，利用社会资本在建设及管理上的先进技术提供更好的公租房运营服务。具体方式为政府将已达到使用条件的存量公租房项目在科学评估的基础上转让或者租赁给项目公司，由项目公司负责改造、运营、管理公租房，项目公司有权从公租房承租者支付的租金、管理费、物业费、停车费等收入中取得合理的运营回报，合作期满社会资本再将项目资产整体移交给政府指定部门。该模式有助于提高公租房的运营效率，降低公租房的运营成本，其缺点是政府对项目的运营处于失控状态。
2、政府收购的符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目
在2015年3月25日发布的《国土资源部、住房城乡建设部关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》国土资发[2015]37号文中提到，统筹保障性安居工程建设，多渠道筹措房源，将符合条件的商品住房作为棚改安置房和公共租赁住房房源。整体购买在建房地产项目用于棚改安置房和公共租赁住房，或将尚未开工建设的房地产用地转为棚改安置房和公共租赁住房用地的，允许其适当调整规划建设条件，优化户型结构。对收购类的房源政府和社会资本可在科学评估房屋价值的基础上采用PTOT(购买-移交-运营-移交）模式，该模式是在房地产去库存背景下国家目前极力推从的“以购代建”模式，该模式不仅可以缓解部分地区房地产市场商品房供应过剩的问题，而且降低了政府取得保障性住房（包括公租房及棚改安置房）房源的成本。
除购买公租房房源外，租赁公租房也是一种新兴的公租房房源供应方式。租赁公租房既可以由政府与社会资本直接签订合作协议约定社会资本以公租房的标准及价格向符合条件的低收入人群提供租赁服务并负责租赁公租房的运营管理，政府在合作期限内给予社会资本运营管理费或税收优惠、租金补贴等。又可以根据《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）之规定实行公租房货币化政策，由公租房保障对象通过市场租房，政府对符合条件的家庭给予租赁补贴。
不管是收购还是租赁的公租房房源均系已建成项目，社会资本不需要再承担建设阶段的风险，大幅降低了社会资本的投资风险，再加之公租房项目租金收入及配套经营性收入较为稳定，一般社会资本愿意积极参与。对政府来说，该模式可根据公租房申请人数或租金价格灵活调整收储或收租的房源，在申请人数过多时可适当增加房源数量，当申请人数减少时可适当释放一部分房源，降低了公租房闲置或供不应求的风险。
3、符合公共租赁住房条件且手续完备、债务清晰的停工未完工程项目
此类未完工项目的存量项目可以通过出租或转让的方式交与社会资本或其设立的项目公司进行建设，使其达到公租房出租的条件，待工程完工后由社会资本或其项目公司继续负责公租房的运营与维护，从公租房的运营收入中获取利润，项目可采用LBO（租赁—建设—运营）、BBO（购买—建设—运营）模式。财综[2015]15号文规定对于存量和在建的项目，特别是债务规模比较大的政府融资平台公司持有的公共租赁住房，应当在科学评估的基础上，采取招投标、拍卖、挂牌等法律法规规定的方式将公共租赁住房资产整体转让给项目公司，实行规范的政府和社会资本合作模式运作，转让收入优先用于偿还对应的存量政府债务，即对于该类停工的项目在整体转让前也需要对已完工程进行评估鉴定。该类项目较新建项目建设成本低，但在资产转让时会涉及到资产评估、行政变更等繁琐事项，项目后期存在较大的行政审批风险及工期风险。
4、以企业为主建设管理的公共租赁住房项目
对于外来务工人员集中的开发区、产业园区企业自行建设的公租房项目，企业应根据国家相关政策规定按照集约用地的原则，统筹规划集中建设单元型或宿舍型公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租，该模式的承租人一般为企业内部员工，作为一种企业福利向职工提供的保障性住房，由国家给于企业相应补贴或优惠政策。以企业为主建设管理的公共租赁住房一般优先满足外来务工人员或刚毕业无能力自行解决居住问题的学生，企业自建公共租赁用房的所有权、管理经营权均为企业所有，不需要与政府办理产权移交手续，但仍应接受政府部门的监管。
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