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【建纬观点】建设工程质量潜在缺陷保险制度初探——暨《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》的解读

法律人2023-05-19 18:28:470阅

作者介绍

蔡诗怡，上海市建纬律师事务所工程部专职律师，复旦大学法律硕士，同济大学工学学士，专注于城市基础设施项目、建筑工程、房地产领域的诉讼和非诉讼法律服务。

2016年6月8日，上海市人民政府办公厅转发上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市金融服务办公室、中国保险监督管理委员会上海监管局三部门《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》（以下简称“实施意见”），正式建立住宅建设工程质量潜在缺陷保险制度，在全市保障性住宅工程和浦东新区范围内的商品住宅工程中推行，并鼓励本市其他区县的商品住宅工程逐步推进工程质量潜在缺陷保险。该实施意见自2016年7月15日起实施。

现笔者就该实施意见及其所倡导的工程质量潜在缺陷保险制度作一简要介绍，并就风险管理机构在为保险公司提供风险管理服务时可能面临的一些主要问题进行分析，希望能对开发此类新业务的相关机构有所帮助。

一、工程质量潜在缺陷保险简介

工程质量潜在缺陷，是指在工程竣工验收时没有被发现的设计、施工、工艺或材料的缺陷。建设工程质量潜在缺陷保险（简称IDI，Inherent Defect Insurance）属于建筑质量保险的一种，是指由开发商向保险公司交付保险费，保险公司按照约定，对于因房屋主体结构或非主体结构工程（根据保险合同约定）存在缺陷，在保险期限内发生工程质量潜在缺陷所导致的投保建筑物损坏，给予赔偿的一种特殊的保险制度。法国和西班牙等欧洲国家已经开展工程质量潜在缺陷保险多年，并制定了一套成熟的工程质量检查评估机制。这一制度在上海的率先落地，预示着未来工程质量潜在缺陷保险将在有效管控建筑工程质量、保障业主权益方面发挥更加重要的作用。

实施工程质量潜在缺陷保险制度，首先可以通过保险服务为小业主提供优质的房屋维修服务。作为工程质量潜在缺陷保险的受益人，一旦发生房屋质量问题，小业主可以直接向保险公司报案，由保险公司提供资金，并介入后续全部维修工作，不仅可以有效解决当前物业保修金使用中存在的耗时久、程序烦等难题，更能够避免现实中因为责任牵扯不清、最后只能由小业主为质量问题买单的情况；特别是在建设单位、施工单位破产的情况下，小业主仍能在工程存在质量问题时要求保险公司进行维修。其次，引入商业保险机制，并通过风险管理机构提供贯穿住宅工程勘察设计、施工、验收、保修全流程的风险控制服务，提升工程质量管理水平，可将建设过程中存在的质量问题扼杀在“摇篮”中，从根本上提高建设工程质量。再者，根据《实施意见》中关于“建设单位已经投保工程质量潜在缺陷保险的，可按照规定免予缴纳物业保修金”的规定，通过“建设工程质量潜在缺陷保险”代替原“物业保修金制度”，一方面可以利用保险的杠杆效应为业主提供高额保障，另一方面也可避免巨额物业保修金的缴纳，释放了资金的流动性。

二、《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》条款及配套文件介绍

1、适用范围

目前，上海市在保障性住宅工程、浦东新区范围内的商品住宅工程中推行工程质量潜在缺陷保险。根据《实施意见》的要求，该范围内的住宅工程在土地出让合同中，应当将投保工程质量潜在缺陷保险列为土地出让条件。同时，也鼓励上海市其他区县的商品住宅工程逐步推进工程质量潜在缺陷保险。

2、各方主体

投保人：建设单位

被保险人：建设单位

受益人、索赔权益人：业主，即住宅或其他建设工程所有权人

3、承保范围和期限

《实施意见》就住宅工程质量潜在缺陷保险规定了三类承保范围并划分相应的保险期限：（1）针对地基、主体结构问题（例如整体或局部倒塌、地基产生超出设计规范允许的不均匀沉降等），保险期限为10年；（2）针对围护结构的保温工程、防水防渗漏等工程，保险期限为5年；（3）针对装修工程、供热与供冷系统工程、电气管线、给排水管道等，保险期限为2年。上述保险期限均从承保的建筑竣工备案两年后开始起算。

4、保费及费率

《实施意见》明确，投保建设工程质量缺陷保险的建设单位应在建设工程概预算组成中，列明该保险费用。具体承保费率应根据建设工程风险程度和参建主体资质、诚信情况、风险管理要求，结合再保险市场状况，在保险合同中具体约定。

5、可免交物业保修金

根据《上海市建设工程质量和安全管理条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告第42号）第十九条的规定：“在新建住宅所有权初始登记前，建设单位应当按照本市有关规定交纳物业保修金。建设单位投保工程质量保证保险符合国家和本市规定的保修范围和保修期限，并经房屋行政管理部门审核同意的，可以免予交纳物业保修金。”现根据《实施意见》，建设单位已经投保工程质量潜在缺陷保险的，可按照规定免予交纳物业保修金。

6、保险公司介入时间要求

根据《实施意见》，投保工程质量潜在缺陷保险的建设单位应当在办理施工许可证手续时间节点前，与保险公司签订工程质量潜在缺陷保险合同，并一次性支付保险费。

7、引入风险管理机构

建设工程质量潜在缺陷保险与其他财产保险的区别除了保险期限长以外，最大的特点是第三方风险管理机构（Technical Inspection Service，TIS）的引入。由保险公司委托风险管理机构针对工程每个阶段的特点，从方案设计、施工图设计到施工过程等各个阶段进行全过程质量风险控制。

根据《实施意见》，工程质量潜在缺陷保险合同签订之后，保险公司应当聘请风险管理机构和其符合资格要求的工程技术专业人员对保险责任内容实施风险管理。风险管理机构及工程技术专业人员应当根据保险责任内容实施检查，在每次检查以及工程完工后的最终检查后都应形成检查报告，明确发现的质量缺陷问题及处理意见和建议、整改情况，并最终给出保险责任内容的风险评价。建设单位接到检查报告和最终检查报告后，应当责成施工单位及时整改质量缺陷问题，监理单位应当予以督促。在施工单位完成整改前，监理单位不得同意通过相关验收。

8、入户告知

保险公司应当编制《住宅工程质量潜在缺陷保险告知书》并列明保险责任、范围、期限及理赔申请流程。在业主办理入户手续时，建设单位应当将《住宅工程质量潜在缺陷保险告知书》，随同《新建住宅质量保证书》、《新建住宅使用说明书》一起送交业主。

9、理赔服务

《实施意见》在理赔服务上大胆创新，借助物业公司等中间力量为小业主提供服务，受理理赔申请、进行现场勘查、组织维修、核定赔偿，以最大程度满足小业主的保障需求。

10、配套文件

为规范上海地区财产保险公司工程质量潜在缺陷保险理赔服务行为，保护投保人和被保险人的合法权益，上海保监局、市金融办、市住建委又于2016年11月7日进一步发布了配套文件《上海市住宅建设工程质量潜在缺陷保险理赔服务规范》。该规范规定了住宅建设工程质量潜在缺陷保险理赔服务的基本原则、报案方式、现场查勘及确定维修方案、确认保险责任、索赔资料、赔款支付、应急处理等条款。该规范自2017年1月1日起施行，有效期5年。

三、律师提示

在我国，工程质量潜在缺陷保险刚刚起步，为保险公司提供工程风险管理服务的机构目前还较少，巨大的市场需求亟待满足。本所结合《实施意见》的相关规定和某保险公司的工程质量潜在缺陷保险风险管理服务供应商的招标文件，对风险管理机构在为保险公司提供风险管理服务时可能面临的一些主要问题进行如下分析，希望能对开发此类新业务的相关机构有所帮助。

1、风险管理机构应保持独立地位

风险管理机构应能提供公正的技术建议，因此，它必须独立于建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位、项目管理单位等。根据《实施意见》，风险管理机构系直接与保险公司签订TIS合同，并将其在提供风险管理服务过程中发现的问题直接向保险公司汇报。这与目前项目管理单位乃至监理单位实际不中立的角色定位有极大差别，而风险管理机构的此种独立地位也将利于其更好地发现工程所存在的问题。需注意的是，正是由于这种独立性，风险管理机构不应同时从事同一项目的勘察设计、监理、施工、项目管理等活动，或与勘察设计、监理、施工、项目管理等单位存在法律上的利害关系冲突。

2、约定损害赔偿限额

《实施意见》对承保范围及其保险期限的规定与国务院279号令《建设工程质量管理条例》对工程保修范围及其法定保修期限的规定直接关联。但值得注意的是，国务院279号令中的保修期限是从竣工验收合格之日起算，而《实施意见》中的保险期限是从竣工备案满两年后起算。从两者不同的起算时间可以看出，保险期限与保修期限存在交叉，工程地基、主体结构以外的项目法定保修期满时，保险期限尚未届满，故对保险公司而言，可能很多保险理赔服务是无法向建设单位、施工单位进行追偿的。保险公司通常会将此风险转嫁至风险管理机构，但风险管理机构的性质决定了其财力极难承受此风险全额。因此，风险管理机构在与保险公司签订TIS合同时，建议约定损害赔偿限额，比如不超过风险管理服务费率等；对于在保修期满前发生的保险事项，建议约定保险公司首先应向建设单位或施工单位等责任主体进行追偿。

3、建立更高标准的风险管控体系

如前所述，保险期满时，除地基、主体结构部分外，工程其余部分的法定保修期限已经届满，由此，工程质量潜在缺陷的保险期满时间要晚于法律规定的工程质量的保修期满时间。因此，风险管理机构在提供风险管理服务时，也应相应提高质量管理标准，以免保险范围内的工程虽满足法定保修期限内的质量要求、但未满足工程质量潜在缺陷保险期限内的工程质量要求，从而导致风险管理机构要就该情形下的工程质量缺陷承担风险管理责任。

4、约定就风险管理服务介入前的事项免责

基于承保范围的规定，风险管理服务应是全流程的，包括勘察设计阶段、施工（包括材料采购）及竣工验收阶段、竣工验收后二年的质保期阶段、竣工验收备案满二年即保险期限起算至保险期限届满阶段。但根据《实施意见》中关于保险合同签订时间（在办理施工许可证手续时间节点前）的规定，在办理施工许可证时，勘察设计前期工作通常已经基本完成并进入施工配合阶段，风险管理机构无法在前期勘察设计阶段即介入进行工程的风险管理服务，因此，风险管理机构在投标及签约时应对此特别予以注意，一方面应要求保险公司对其提供的勘察设计、施工阶段的资料的真实性、准确性负责，另一方面应约定就前期未参与风险管理的勘察设计导致的工程质量问题予以风险管理免责。

据笔者查询，《北京市建设工程质量条例（2015修订）》（北京市人民代表大会常务委员会公告十四届第14号）也有“工程质量潜在缺陷保险”的相关规定：“从事住宅工程房地产开发的建设单位在工程开工前，按照本市有关规定投保建设工程质量潜在缺陷责任保险，保险费用计入建设费用。保险范围包括地基基础、主体结构以及防水工程，地基基础和主体结构的保险期间至少为10年，防水工程的保险期间至少为5年。” 可见，“工程质量潜在缺陷保险”在我国虽是一种全新的保险险种，但通过一定时间的试点及推广，其将在市场上形成一定影响力，并保障建设工程从源头上有效降低或消除质量隐患，充分保障小业主的权益，促进住宅建筑质量管理体系的和谐、健康发展。