【建纬观点】存量体育场馆PPP项目实务操作要点——以“盘锦市体育中心”PPP项目为例

编者按

1月17日，《PPP模式在体育场馆建设与运营中的应用主题论坛》在清华大学经济管理学院伟伦楼举行，上海市建纬律师事务所副主任、上海市建纬（南京）律师事务所主任曹珊受邀出席本次论坛，并发表题为《存量体育场馆PPP项目实务操作要点——以“盘锦市体育中心”PPP项目为例》的主题演讲，以下为此次演讲的内容。

第一章 存量PPP项目简介

在当前政府举债不可持续的情况下，运用 PPP 模式盘活存量资产，借助市场力量突破改革障碍，实现公共资源的市场化运营，不仅能够全面提高存量资产使用效益，还可以有效解决地方债务问题，破解推进城镇化过程中的融资难题，对探索城镇化建设融资新机制有着极其重要的意义。

一、存量PPP项目的背景

存量（Stock）是指某一指定的时点上，过去生产与积累起来的产品、货物、储备、资产负债的结存数量。

长期以来，由于国有资产、公共资源等存量资产处于各部门、单位分散占有、使用或管理的状态，仅依靠行政手段整合、盘活“沉睡”存量资产，难度较大、效率不高。

在存量债务呈现高额态势，调控政策收紧和土地财政功能弱化使得地方融资平台公司的融资能力逐渐衰退，当前政府举债不可持续的情况下，运用 PPP 模式盘活存量资产，借助市场力量突破改革障碍，实现公共资源的市场化运营，不仅能够全面提高存量资产使用效益，还可以有效解决地方债务问题，破解推进城镇化过程中融资难题，对探索城镇化建设融资新机制有着极其重要的意义。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）相继提出通过实施存量项目改造转型为PPP项目来切实化解政府存量债务。财政部公布的第一批 30 个PPP示范项目中，地方融资平台公司存量项目就占22 个。

二、存量PPP项目的相关法律法规

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》：

第二章“项目识别论证”第五条：新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。

第五章“项目资产负债管理”第二十九条：各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理，督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。

第五章“项目资产负债管理”第三十条：存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。

《政府和社会资本合作模式操作指南》：

第二章“项目识别”（一）“政府发起”第二句：行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

第二章“项目识别”（二）“社会资本发起”第七条第二款：对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

附2“名词解释”第8条：委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

附2“名词解释”第9条：管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

附2“名词解释”第12条：转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

附2“名词解释”第13条：改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

三、存量PPP项目的主要运作方式

1. 对已经建成的公共服务、公共设施项目，即存量项目，可以通过转让―运营―移交（TOT）、改建―运营―移交（ROT）等 PPP 运作模式进行转换。

从化解债务的角度出发，将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为 PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，可以把原来的政府性债务转换为非政府性债务，可以腾出资金用于重点民生项目建设。

2.对于其他存量资产，进行深入挖掘，整合、改造、包装形成 PPP 项目。

比如，对公共设施物业管理资源，包括公路和道路绿化养护、城市环卫保洁，大型建筑桥梁等公共设施、大型文化体育活动冠名权，以及依附于城市生态环境、文物古迹和旅游资源等公共场所的冠名权等；依附于市政公用设施所从事的经营项目，包括户外广告、公共停车场、城市道路停车点、流动经营点、旅游景点项目、道路营运权等；国有闲置资产、行政事业单位出租出借资产、国有经营性资产，等等，进行深入挖掘，整合、改造、包装形成 PPP 项目。通过 PPP模式集中配置这些城镇公共资源，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。

四、存量PPP项目的优势

（一）大力降低市场风险

一是存量资产 PPP 项目数据相对透明，前期调研、设计、审批等时间较短，项目运作周期短、见效快；二是存量资产 PPP 项目的重点在于对城镇公共资源的高效运营，建造环节所占比例较低，大幅降低了私营部门在前期建设和实物资本投资方面的资金压力；三是存量资产 PPP 项目拥有长期稳定的资金收入来源，无论是项目补贴现金流还是项目正常现金流收入，其历年数据都可以核实查证，只要设定收益合理，就能够大幅增加对社会资本的吸引力。

（二）显著减少融资成本

与传统融资模式相比，PPP 模式能够在基础设施和公用事业领域吸引社会资本参与，既能有效缓解短期政府财力不足，减少财政支出压力，又能有效提高这些领域经营效率的提升和公共服务质量的改善，同时还能加快政府职能转变，提升政府履职能力。与融资性的新建PPP 项目相比，存量资产PPP项目运作成本更低、收益更高，一方面，由于存量资产 PPP 项目多属于垄断性经营权的运营，其对政府补贴需求小，且融资后没有还本付息压力，另一方面，政府部门和私营部门可以取长补短，发挥各自的优势，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（三）加快推进资产证券化

稳定的现金流是资产证券化不可或缺的基础条件。存量资产PPP项目不需要经过长时间的建造过程，一旦完成前期工作，甚至可以在项目运营之日起就产生稳定的现金流收入，从而增强社会资本对未来现金流的良好预期。存量资产 PPP 项目完全可以根据地方实际综合评估证券化资产规模，提前设计出合适的资产证券化产品，与项目同步推进。

（四）有效加强政府话语权

与新建 PPP 项目的“摸石头过河”不同，在存量资产 PPP 项目中，政府对城镇公共资源拥有成熟的管理、运营、监督、考核体系，能够在满足市场要求的前提下拥有更多的主动权和话语权，其长期积累的经验有利于明确绩效要求，与私营部门科学划分各自的权利义务边界，有利于发现风险点，构建合理的风险共担机制，有利于健全完善利益分配机制，既满足私人资本回报的要求，又可以维护公共利益。

第二章 盘锦市体育中心PPP项目简介

盘锦市体育中心位于辽宁省盘锦市大洼县的最南端，盘锦市辽河入海口西侧，金帛湾水城新老城区4号路主干路终点。场址南邻渤海，占地439061.40平方米，总建筑面积121258㎡，包括体育场馆（45100㎡）、综合楼（16350㎡）、游泳馆（24498㎡）、网球馆（8890㎡）、商业综合体（26420㎡）等。

一、项目背景及规划

1.区位规划：盘锦市体育中心位于辽宁省盘锦市大洼县的最南端，盘锦市辽河入海口西侧，金帛湾水城新老城区4号路主干路终点。场址南邻渤海，占地439061.40平方米，总建筑面积121258㎡，包括体育场馆（45100㎡）、综合楼（16350㎡）、游泳馆（24498㎡）、网球馆（8890㎡）、商业综合体（26420㎡）等。

2.应用背景：在体育中心的建设过程中，形成存量资产的同时产生了大量负债，给政府财政带来了较大压力，为了筹集文化中心项目的后续建设资金，并满足体育中心发展对配套服务提出的更高要求，盘锦市人民政府拟采取“转让-运营-移交”（TOT）的模式，盘活现有的存量资产，在体育中心场馆及配套设施的管理运营中引入社会资本，借鉴先进的企业管理理念，为体育中心的运营管理注入新的活力，提高资源利用效率。

3.投资比例：本项目总投资规模292571.05万元，所需资金拟由项目公司股东出资及通过金融机构贷款或其他方式筹集。其中，通过项目公司股东出资解决77555.14万元，占总投资的26.51%，由盘锦建投与成交供应商按照30%：70%的比例筹集完成；通过金融机构贷款或其他方式解决215015.91万元，占总投资的73.49%。

4.模式简介：盘锦市人民政府拟授权市财政局、体育局，通过公平、公开、公正的竞争机制选择社会资本，政府授权盘锦建投与社会资本按照双方协商确定的形式组建项目公司，由项目公司购买体育中心项目设施（含体育场、网球馆、游泳馆、综合馆及其他商业设施等）的经营权，并负责管理、维护和运营上述设施；合作运营期届满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府指定机构。

二、项目模式及结构

本项目主要采用“转让-运营-移交（TOT）”的模式进行运作。

第三章 实务操作要点分析

一、政府债务规制

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）等政策、法规的规定，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等进行举借。因此，融资平台公司不得新增政府债务。同时，所有的政府支出都需纳入财政预算，故此前的政府通过融资平台公司等主体产生的实质债务，需要进行识别、清理和转化，将审计、甄别后归属政府的存量债务纳入预算管理。而对既有存量债务规模进行规制、处置存量资产正是债务风险应急处置机制的一部分。

对甄别后纳入预算管理的债务，各地可以申请发行地方政府债券置换。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

同时，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

二、存量债务转化

在存量PPP项目中进行存量债务的转化，即将政府在存量项目上累积的存量债务，于转让存量资产的经营权的同时，进行一并转让。社会资本也因在受让存量项目资产的经营权的同时，继受一定的政府存量债务，可以此来抵扣一定数额的经营权转让价款。

此处涉及到债务转让的问题。《合同法》关于此有以下规定：

第八十四条：债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。

第八十五条：债务人转移义务的，新债务人可以主张原债务人对债权人的抗辩。

第八十六条：债务人转移义务的，新债务人应当承担与主债务有关的从债务，但该债务专属于原债务人自身的除外。

第八十七条：法律、行政法规规定转让权利或者转移义务应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。

由此可见，政府在与社会资本就存量项目所涉及的债务进行转移之前，需经债权人同意，且债务受让方需承担相关的附随债务，并办理相应的手续。

三、涉及国有资产的转让问题

进场交易

实践中，各地积极地将PPP模式运用到各类存量项目，将存量项目转化为PPP项目。在此类项目转化方案设计中，有种方式被频频运用，即首先由持有存量项目的公司成立项目公司（SPV），并将存量项目资产划入项目公司。其次由项目公司继受政府所欠存量项目建设方的债务，之后由社会资本以某个价格受让项目的公司股东的股权，并作为社会资本的采购条件。股权转让不再进场交易，最后完成存量项目到PPP项目的转换。

以上的方式看似合理，但实则涉及到违反国有资产交易的相关规定的问题，该方法实际上是将国有产权转让与PPP选定社会资本合并实施了。但到目前，我国尚未有任何法律法规、政策文件规定两者可以合并实施，如何才能在存量PPP项目中，实现存量项目向PPP项目转变的同时，不违反国有产权交易的相关规定呢？

国有产权的转让方式：

企业产权转让作为国有资产交易行为之一，应当按照《企业国有资产交易监督管理办法》的相关规定，按照等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，采取信息披露的方式，公开征集受让方，并且原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，将所设资格条件相关内容在信息披露前报国资监管机构征得同意。除此之外，在进场交易前还要经过转让方内部决策、可行性研究和方案论证、审计、评估等程序；在进场后还需进行信息披露、意向受让方登记、竞价（包括拍卖、招投标、网络竞价及其他竞价方式等）、签订产权交易合同等程序。

可见，国有产权转让程序是有严格的法律规定的，进场交易是原则，但也有例外，《办法》同时规定了产权转让可以采取非公开协议转让方式的两种情况：1. 涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；2. 同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

PPP项目选定社会资本的方式：

依据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《招投标法》、《招投标法实施条例》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等相关法律法规、规章、政策等规定，PPP项目选定社会资本的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。

存量PPP项目在选定社会资本的程序中遇到国有资产转让的问题，如何进行实施的关键点在于，两者都进行招标。由于国有产权转让除满足非公开协议转让的情形外，必须进场交易，则可以将PPP项目选定社会资本作为产权转让进场交易的一个环节，或者条件，以此实现两者合规的合并实施。

即，满足以下条件：

一、存量PPP项目授权实施机构与产权转让方为同一主体。由于项目公司股东持有股权，其自然为股权转让方，若PPP项目的实施机构并非股权转让方，实施机构并不能将受让股权作为社会资本采购条件，实施机构在这时是无权决定社会资本作为产权转让受让方的；

二、在产权转让方与PPP实施机构确实无法一致时，建议将产权转让方同时作PPP项目实施机构之一，则可以实现选定产权受让方为社会资本的目的。

程序合并

国有产权转让程序与PPP项目采购程序具有重合区域，能妥善解决该项目的社会资本引入问题。

1.传统国有股权转让流程。

本案涉及国有股权转让问题，该项转让除了要符合《中华人民共和国公司法》对股权转让的要求外，又要符合国有股权转让的特别规定，程序上应适用《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有产权转让管理暂行办法》以及相应产权交易机构的交易规则。

完成一个国有股权交易流程，一般需要完成如右工作：

2.公共资源交易平台的建立解决了交易场所不统一的问题。

就国有股权转让程序本身而言，《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部令第3号）第五条规定：“转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行”。该条明确规定国有企业国有产权股权转让可以采用招投标的形式，而招投标方式恰恰也是政府方引入社会资本的主要方式。因典型PPP项目（或者示范项目）要求PPP项目采购方式按照政府采购程序进行，按照惯例采购场所在政府采购中心。那么二者不同之处就是交易场所和具体交易规则问题。

为规范公共资源交易平台运行，提高公共资源配置效率和效益，加强对权力运行的监督制约，2015年8月10日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》〔国办发（2015）63号〕，要求整合分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，在统一的平台体系上实现信息和资源共享，依法推进公共资源交易高效规范运行。2016年6月24日，国家发改委、工信部、财政部、住建部等14部委按照国办发[2015]63号文联合发布《公共资源交易平台管理暂行办法》（第39号令），对如何建立统一的公共资源交易平台制定了具体措施。根据39号令，依法必须招标的工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等应当纳入公共资源交易平台。该办法自2016年8月1日起实施。那么公共资源交易平台的建立，解决了国有股权转让场所与政府采购中心或工程交易市场不同的交易场所问题。

至于具体交易规则问题，根据北京产权交易所网站公布的《企业国有产权转让招投标实施办法》规定了产权交易招标的一般程序。同时，该办法规定了招标文件应当载明的内容，明确把“受让条件”“评标原则、标准和方法”等作为招标文件内容。在“受让条件”这一点与当前PPP项目招标文件中的“边界条件”非常相似，或者说可以将PPP项目招商招标文件中的“边界条件”改成“受让条件”。针对本案例可以将社会资本持有目标公司股权的时间期限、产权转让涉及的债权债务处置要求、控股后的人员安排、体育场馆的具体运营、体育场馆相关设施收费标准和原则、场馆改造标准等PPP项目合同的主要内容写进“受让条件”。这样在社会资本在满足科学合理的前置条件的情况下公开竞价（最低价以上价高者得）。

另外，根据《企业国有产权交易操作规则》规定，转让方应委托交易所在产权交易机构网站和省级以上公开发行的经济或者金融类报刊上发布转让公告征集意向受让方，首次信息公告的期限应当不少于20个工作日。征集有意向的受让方，然后向符合条件的意向受让方发出投标邀请书。这些规定与PPP项目资格预审程序很相似。

在招投标程序完成之后，招标人向中标人发出中标通知书，在中标结果经国有资产监管部门同意后，完成《股权转让合同》签署与股权交割、工商备案等程序。

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