最高法判例：政府服务中心是否属于行政复议程序的适格被申请人？
裁判要点
行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，芙蓉区政务中心对周国兴的政府信息公开申请作出回复，周国兴对该回复不服向长沙市政府提起行政复议申请，芙蓉区政务中心作为芙蓉区政府的直属事业单位，申请人对其作出的信息公开答复行为不服提起行政复议申请的，以芙蓉区政府为被申请人并无不当。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2020）最高法行再23号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周国兴，男，1934年2月15日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。
委托诉讼代理人王喜灏，女，1969年9月18日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市人民政府。
法定代表人郑建新。
再审申请人周国兴因诉被申请人湖南省长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）不履行法定职责一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第482号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年11月27日作出（2019）最高法行申11446号行政裁定，依法提审本案。提审后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
湖南省长沙市中级人民法院一审查明，2013年10月25日，周国兴向湖南省长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）提交二份《政府信息公开申请表》，要求申请公开征收东岸乡西龙村十三组的征地用地手续。同日，湖南省长沙市芙蓉区政务服务中心（以下简称芙蓉区政务中心）受理了周国兴的政府信息公开申请。2013年11月29日，芙蓉区政务中心作出《关于周国兴同志申请信息公开有关问题的回复》，对周国兴二份政府信息公开申请一并进行了答复。2014年1月22日，周国兴不服芙蓉区政务中心作出的《关于周国兴同志申请信息公开有关问题的回复》，向长沙市政府提起行政复议。长沙市政府于2014年1月27日收到该行政复议申请,于同年1月29日作出长政法释（2014）55号《法律释明函》（以下简称55号释明函）,告知周国兴：1.芙蓉区政务中心的回复符合法律规定，其所申请的复议事项不存在；2.周国兴应以芙蓉区政务中心为被申请人，长沙市政府不是适格的复议机关。周国兴对55号释明函不服，提起本案诉讼。另查明，2014年4月4日，长沙市政府对周国兴的行政复议申请作出了长府复补字（2014）第55号《补正行政复议申请通知书》（以下简称55号补正通知书），要求周国兴于10日内补正其本人亲笔签名的行政复议申请书两份和《行政复议文书送达地址确认表》一份，并于同年4月9日送达周国兴，周国兴未在通知期限内补交上述材料。
湖南省长沙市中级人民法院一审认为，对周国兴于2014年1月22日向长沙市政府提出的行政复议申请，长沙市政府虽于2014年1月29日告知周国兴其不是适格的复议机关，对周国兴的复议申请未予受理，但后又于2014年4月4日对周国兴的行政复议申请作出了55号补正通知书，要求周国兴于10日内补正其本人亲笔签名的行政复议申请书两份和《行政复议文书送达地址确认表》一份，对原不予受理行为进行了纠正，即原不予受理行为在法律上和事实上已不存在，故周国兴要求确认长沙市政府不予受理行政复议申请的行为违法，立案时已无可审查的标的，一审法院不予审查。长沙市政府将《补正行政复议申请通知书》送达周国兴后，周国兴未在规定的期限内补交相应材料，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，应视为周国兴放弃了此次行政复议申请，故周国兴诉请判令长沙市政府履行行政复议职责没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。判决驳回周国兴的诉讼请求。周国兴不服一审判决，向湖南省高级人民法院提起上诉。
湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
湖南省高级人民法院二审认为，长沙市政府于2014年4月4日作出的55号补正通知书是对其2014年1月29日作出的55号释明函进行的变更，即以此对其不予受理周国兴行政复议申请的纠正，事实上长沙市政府已受理了周国兴的行政复议申请。尽管55号补正通知书程序上存在瑕疵，但该瑕疵并不影响周国兴行使申请行政复议的权利。故周国兴主张其复议申请未被受理，并要求长沙市政府履行受理行政复议申请法定职责的理由不能成立。一审判决驳回周国兴的诉讼请求，并无不当。判决驳回上诉、维持一审判决。周国兴不服二审判决，向本院申请再审。
周国兴申请再审称：1.原判决在证据不足的情况下认定事实不清，驳回起诉确有错误。再审申请人于2014年1月23日向被申请人邮寄行政复议申请书及相关证据材料，同年2月7日收到被申请人法制办公室寄来的55号释明函，此份55号释明函并没有对再审申请人的复议作出决定及告知，超时所作的55号补正通知书并不能等同受理通知书。法庭应当首先判定其违法，再判令被申请人依法在法定期限内作出行政复议决定，而不能判决驳回其诉讼请求。2.一、二审判决适用法律、法规确有错误。被申请人未在法定期限内作出补正告知，因此，其远超法定期限作出的55号补正通知书属于违法行为。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
长沙市政府答辩称：1.被申请人已经履行了行政复议职责。被申请人以55号释明函的形式予以告知并无不妥，后为实质性化解纠纷，减少诉累，对周国兴提交的行政申请书重新审查，并作出55号补正通知书，但周国兴未在通知期限内补交材料视为已放弃该行政复议申请。2.二审法院驳回周国兴的上诉于法有据。长沙市政府作出的55号补正通知书已经对55号释明函进行了后续处理，受理了周国兴的行政复议，故55号释明函已经丧失终局性效力，周国兴的起诉已无可审查的标的。3.一审诉讼前，被申请人已经作出相应行政行为，周国兴起诉主张其权利的基础不存在，也缺乏诉的利益。现要求政府继续履行行政复议职责已经没有实质意义。综上，一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确，处理结果并无不当，请求驳回周国兴的再审申请。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，芙蓉区政务中心对周国兴的政府信息公开申请作出回复，周国兴对该回复不服向长沙市政府提起行政复议申请，芙蓉区政务中心作为芙蓉区政府的直属事业单位，申请人对其作出的信息公开答复行为不服提起行政复议申请的，以芙蓉区政府为被申请人并无不当。长沙市政府在收到行政复议申请后作出的55号释明函告知周国兴，申请复议事项不存在，被申请人和复议机关不适格，并指出如对该回复不服，亦不由本复议机关管辖。根据55号释明函回复内容可知，该函实际上是对周国兴的行政复议申请不予受理，对于周国兴的申请复议的权利进行了否定。虽然文件名称为释明函，但对当事人权利义务产生了实际影响，具有可诉性。该释明函认为对芙蓉区政务中心的信息公开行为不服不应向长沙市政府提出行政复议申请，实际上是否定了将芙蓉区政务中心的直属上级机关芙蓉区政府作为适格被申请人，该认定存在适用法律错误。周国兴就55号释明函提起诉讼，一审法院本应就长沙市政府在55号释明函中的不予受理行政复议行为进行审查，在审查中，即使将长沙市政府于2014年4月4日作出的55号补正通知书视为行政机关对行政复议申请进行了受理，上述补正行为仍属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定的“被告改变原违法行政行为”的自我纠错行为，在此情况下，周国兴如仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当在对原行为进行审查后，判决确认违法。一、二审法院在55号释明函存在适用法律错误的情况下，驳回当事人诉讼请求，属于适用法律错误，本院予以纠正。
综上，一、二审判决驳回周国兴诉讼请求适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第482号行政判决；
二、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行初字第00019号行政判决；
三、确认湖南省长沙市人民政府作出的长政法释（2014）55号《法律释明函》违法。
一、二审案件受理费100元由湖南省长沙市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长
杨志华
审判员
刘艾涛
审判员
田心则
二〇二〇年四月二十一日
法官助理 徐 超
书记员 陈丹超
来源：裁判文书网，供普法参考
