【建纬观点】2018下半年PPP政策观察（三、国家篇二）
2018下半年PPP政策观察——国家篇
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（一）规范管理类
2018年12月26日，财政部极金融司司长王毅出席北京大学PPP论坛并以《保持定力、规范发展，推动PPP行稳致远》为题发言。发言中，他提出财政部项目库是信息汇总和公开的平台，不会给任何“项目”站台，不能认为入库就万事大吉。这句话提醒每一个PPP相关从业人员，PPP的规范存续需要以持续的合规以及按照合同履行义务为前提。项目的规范管理不仅仅要关注新出台了什么法规政策，更要注意对已有的法规政策的遵守，不越红线。因此，对于本观察报告的阅读者来说，应全面关注PPP有关的重要监管文件，其中尤以财办金【2017】92号、国资发财管【2017】192号、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)为最重要的监管文件。
2018年，PPP已经进入了规范期。经过了前两年的野蛮生长，业内人士也称PPP进入了平飞期。2017年，92号文、192号文以其严厉肃清了PPP市场的乱象。在上半年工作报告中我们指出，针对PPP的监管政策时，似乎只有关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金【2018】23号）能让业内人士嗅到监管的味道。对于2018年来说，规范管理PPP的工作由于利空政策已经基本出尽，人们都在翘首期盼PPP条例的出台了。规范管理本身并不是为了清库，然而清库却是规范管理的必然结果。在《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金【2018】54号）中，文件提出“终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。”友好协商意味着并不友好的谈判，法律救济途径意味着耗时耗力而可能依然难以完全获得支持的漫长诉讼。我们在这里提醒读者，规范管理绝不是仅指政府方对项目的规范管理。社会资本应主动养成规范管理自身以及所参与的PPP项目的意识，必要时聘请第三方咨询机构协助项目的合同管理。在2018下半年，专门针对PPP项本身的合规性而下发的规范类文件（比如像财办金【2017】92号文以及国资委下发的192号文等）几乎是没有的。经过了自查、审查的PPP项目库，不合规的项目必须整改，整改依然不符合要求的就需要退库。这个过程，结合建纬所的服务实践来看，堪称漫长，其过程很可能比准备一个PPP项目更费时费力。以财办金【2017】92号文为代表的2017年底陆续印发的监管新规如今也不再那么新，这些监管政策已经逐渐在整改过程中以及新的项目的准备过程中被消化、内化、接受。PPP条例尚未出台。因此，正如前文已经交代，在2018下半年，严格说来专门针对PPP项目的合规性管理文件是没有的。但是对于与PPP相关的融资领域，如出台了理财子公司的相关管理办法以及对央企的合规问题的管理指引都将有助于PPP项目在未来的规范开展。
中国银行保险监督管理委员会文件
1、《商业银行理财业务监督管理办法》
发文机关： 中国银行保险监督管理委员会
发布日期： 2018.09.26
生效日期： 2018.09.26
该办法明确了商业银行需设立理财子公司。《商业银行理财业务监督管理办法》第十四条规定：“商业银行应当通过具有独立法人地位的子公司开展理财业务。暂不具备条件的，商业银行总行应当设立理财业务专营部门，对理财业务实行集中统一经营管理。”该办法规定商业银行的私募理财产品、私募理财产品私募理财产品的投资范围由合同约定，可以投资于债权类资产和权益类资产等。权益类资产是指上市交易的股票、未上市企业股权及其受（收）益权。理解《商业银行理财业务监督管理办法》，一定要结合2018年4月27日发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，即业内人士曾一度挂在嘴边的资管新规。《商业银行理财业务监督管理办法》颁布后引发的关注远远小于资管新规。因为最具杀伤力的条款在资管新规中都已经出台。资管业务传统的六个武器“刚性兑付”、“资金池”、“期限错配”、“嵌套”、“通道”、“高杠杆”都被资管新规印发的条款打破。关于资管新规，建纬所已经在《2017年PPP政策观察报告》中有较为详细的阐述，此处不再赘述。
2、关于《保险资金投资股权管理办法（征求意见稿）》公开征求意见的公告
发文机关： 中国银行保险监督管理委员会
发布日期： 2018.10.26
生效日期： 2018.10.26
该《征求意见稿》对比旧版，亮点不少。比如，不再对险资股权投资进行行业限定，而是采用了负面清单（被投资企业不得具有的八个情形）与正面引导的方式引导险资服务实体经济。第二十条规定：“保险资金投资基础设施类企业股权，按照本办法有关规定执行。“该办法将险资的股权投资分为直接股权投资和间接股权投资。直接投资股权，是指保险公司（含保险集团（控股）公司，下同）以出资人名义投资并持有企业股权的行为；间接投资股权，是指保险公司投资股权投资管理机构（以下简称投资机构）发起设立的股权投资基金等相关金融产品的行为。
保险资金投资PPP项目一直受到业内人士的关注。《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》提出“吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大项目资本金投入”。《征求意见稿》对于险资投资股权的资金来源也根据不同的情况分类作了规定：“重大股权投资，应当运用自有资金；一般股权投资，可以运用自有资金或者与投资资产相匹配的责任准备金。保险公司与标的企业及其股东存在关联关系的，应当运用自有资金；间接投资股权，可以运用资本金和保险产品的责任准备金。”险资投资PPP项目显然是允许的。一旦该管理办法生效后，参与投资PPP项目的险资的合规性便又多了一个需要参考的法规依据。
3、关于印发《中央企业合规管理指引（试行）》的通知（国资发法规〔2018〕106号）
发文机关： 国务院国有资产监督管理委员会
发布日期： 2018.11.02
生效日期： 2018.11.02
《中央企业合规管理指引（试行）》第二十条规定：“建立健全合规审查机制，将合规审查作为规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营等经营管理行为的必经程序，及时对不合规的内容提出修改建议，未经合规审查不得实施。” 第二十一条规定：“强化违规问责，完善违规行为处罚机制，明晰违规责任范围，细化惩处标准。畅通举报渠道，针对反映的问题和线索，及时开展调查，严肃追究违规人员责任。”央企如果开展PPP项目，应受到该指引的约束。
4、《商业银行理财子公司管理办法》
发文机关： 中国银行保险监督管理委员会
发布日期： 2018.12.02
生效日期： 2018.12.02
该办法正式颁布前夕，工商银行、农业银行、建设银行等多家银行都纷纷传出风声，要设立理财子公司。银行设立独立于母行身份之外的理财子公司是为了将资管业务与母行进行风险隔离，促进银行理财回归资管业务本源。银行纷纷设立理财子公司与2018年4月27日印发的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称为资管新规）有很大关系。《资管新规》规定商业银行应设立具有独立法人地位的子公司开展资产管理业务。《商业银行理财业务监督管理办法》也规定商业银行总行应设立理财业务专营部门。银行理财产品属于资管产品，实质是代人理财，投资风险应当由投资人自己承担。《商业银行理财子公司管理办法》被戏称为“财子新规”，其比较受关注是理财子公司的公募理财产品可以直接投资股票，除了集中度的限制之外，无需嵌套。在综述《商业银行理财业务监督管理办法》时，我们已经指出《商业银行理财业务监督管理办法》并未引起太大关注。这个所谓的财子新规一样，比起4月份印发的资管新规，都算不上重磅文件。因为资管新规已经将代客理财的道路拨乱反正回了本源。《资管新规》的所有规定都适用于理财子公司。
精彩回顾
◎【建纬观点】2018下半年PPP政策观察（二、国家篇一）
◎【建纬观点】2018下半年PPP政策观察（一、目录及开篇）
◎【建纬观点】农村土地承包法修订解读
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◎【建纬观点】土地经营权入股问题及其对农业PPP的影响——解读《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》
