最高法判例：行政处罚中“一事不再罚”原则的适用

【裁判要旨】根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定就是通常所说的“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。设计该制度的目的在与防治法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。本案中，被诉行政处罚决定的处罚对象及处罚依据均不相同，并不构成重复处罚的行为，不属于对当事人的同一个违法行为，给予两次以上罚款的行政处罚的情形。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6517号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘超询。

委托代理人韦享富，海南国岛律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省文昌市工商行政管理局。住所地：海南省文昌市文城镇清澜开发区南二环东侧。

法定代表人郭海燕，局长。

委托代理人邢海东，该局工作人员。

委托代理人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省工商行政管理局。住所地：海南省海口市蓝天路4号。

法定代表人陈楷，局长。

委托代理人蔡娜，该局工作人员。

再审申请人刘超询因诉被申请人海南省文昌市工商行政管理局（以下简称文昌市工商局）、海南省工商行政管理局（以下简称海南省工商局）工商行政处罚及行政复议决定一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终496号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月21日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2017年10月24日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人刘超询的委托代理人韦享富，被申请人文昌市工商局的委托代理人邢海东、吴康丽，被申请人海南省工商局的委托代理人蔡娜，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

涉案渔船系钢质渔船，总吨位169吨，装备有4艘救生艇、1个救生筏、27套救生衣，不具备载客旅游的设施和资质。该船于2014年4月17日建造完工，当年6月开始运营，所有权人为刘超询。刘超询将该船平时的经营管理交由刘巩固、刘杰岑全权负责。2015年1月，QQ群（42484947）的群主张健受群内陈朝霞、方序东等多名网友委托，负责联系、办理去西沙海域旅游的事宜，费用统一由张健收取、支付。为联系去西沙旅游船只，张健找到本次活动组织者王林，通过案外人周顺鹏联系到涉案渔船，并议定出海时间及相关费用。2015年2月21日晚，涉案渔船承载11名船员和35名游客从三亚港口出发，2月23日在盘石屿海域附近被巡航中的海警三支队查获。查获时涉案渔船装备有4艘小艇、1个救生筏，27套救生衣；船上共搭载46人，其中游客35名，包括船长刘杰岑、大副船长刘巩固在内的船上工作人员11名，刘超询未随船出海。出海当天上午，王林委托周顺鹏交给涉案渔船大副刘巩固3万元，作为此次出海旅游购买生活补给的费用；王林通过周顺鹏为涉案渔船加油10吨，发生费用共5.5万元，其中5000元由刘巩固支付给周顺鹏，其余5万元由张健于当日下午转账给王林，王林再转账给周顺鹏。游客登船后，张健当场交付刘巩固现金10万元。涉案渔船被查获后，在文昌市工商局的主持下，刘超询、刘巩固共向游客退款11万元。2015年5月8日，海南省海洋与渔业监察总队作出琼渔监察罚（2015）001号《渔业行政处罚决定书》（以下简称1号渔业处罚决定），认定刘巩固利用涉案渔船擅自搭载游客到西沙海域进行旅游的行为，违反《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十一条第八项“不得利用渔业船舶私载、超载人员和货物，不得拾违禁物品”的规定，并依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第四十三条的规定，对刘巩固处以2万元的罚款。2015年5月8日，文昌市工商局对刘超询作出文工商处字（2015）10号行政处罚决定（以下简称10号处罚决定），依照《无照经营查处取缔办法》第十五条的规定，责令其立即停止违法行为，并对其处以没收违法所得7万元，罚款50万元的处罚。刘超询不服10号处罚决定，申请行政复议。2015年7月17日，海南省工商局作出琼工商复（2015）4号行政复议决定（以下简称4号复议决定），维持10号处罚决定。2015年7月9日，刘超询提起本案行政诉讼，请求撤销10号处罚决定和4号复议决定。

另查明，2015年6月18日，文昌市工商局作出文工商处（2015）9号《行政处罚决定书》（以下简称9号处罚决定），认定王林未办理相关经营许可，擅自开展海上旅游经营活动，属无照经营行为，依据《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定，对王林作出没收从事无照经营工具、没收违法所得及处50万元罚款的行政处罚。王林不服申请行政复议，海南省工商局于2015年9月25日作出琼工商复（2015）9《行政复议决定书》（以下简称9号复议决定），维持9号处罚决定。王林仍不服遂向海口海事法院提起行政诉讼。海口海事法院于2016年1月26日作出（2015）琼海法行初字第16号行政判决，撤销9号处罚决定和9号复议决定。文昌市工商局不服提起上诉，海南省高级人民法院于2016年7月4日作出（2016）琼行终233号行政判决，撤销一审判决，驳回王林的诉讼请求。

海口海事法院（2015）琼海法行初字第12号行政判决认为，案外人王林组织陈朝霞等35名游客租用涉案渔船三沙海域上旅游的行为，已被海南省高级人民法院作出的（2016）琼行终233号行政判决认定为无证经营行为。本案中，刘超询的工作人员（管理人）刘巩固等人没有审查王林的经营资质，将不具备载客旅游设施和营运资质的涉案渔船出租给无照经营的王林，并搭载35名游客出海赴三沙海域旅游，文昌市工商局和海南省工商局认定该行为系刘超询为没有办理《营业执照》及《国内旅行社业务经营许可证》并开展非法海上旅游的无照经营行为提供运输工具，并无不当。在本次活动中，刘超询的工作人员共收取费用18万元，其中包括用于购买生活补给的3万元费用和为涉案渔船加油费用5万元，涉案渔船是不具备载客旅游设施和资质的捕捞渔船，且只装备4艘救生艇、1个救生筏和27套救生衣，远远不能满足本次出海的11名船员和35名游客使用，刘巩固等人未经批准擅自利用该渔船搭载35名游客出海旅游。文昌市工商局根据查明的违法事实，依法对刘超询处以没收违法所得7万元、罚款50万元的行政处罚，并无不当。海南省工商局作为行政复议机关在受理刘超询的行政复议申请后，依法向文昌市工商局送达《行政复议答复通知书》，并在法定期限内按照法定程序作出4号复议决定，且送达各方当事人，程序并无不当。刘超询主张其对涉案渔船用于旅游不知情、未参与，不应当作为处罚对象。该院认为，刘超询系涉案渔船的所有权人和船主，涉案渔船平时由大副刘巩固管理，刘巩固等人对渔船进行管理和经营的行为应认定为职务行为，刘超询作为涉案渔船所有权人应当对刘巩固等人所从事的经营行为（职务行为）承担责任。且根据刘超询的询问笔录，其应当知道涉案渔船本次出海活动，文昌市工商局将其作为处罚对象，并无不当。关于刘超询主张的“一事两罚”问题。1号渔业处罚决定是海洋与渔业监察机关针对涉案渔船工作人员利用船舶私载、超载人员，擅自搭载游客的违法行为所作出的处罚；而本案10号处罚决定是工商行政管理机关针对为无证照经营者提供运输工具（条件）的行为，以涉案渔船所有权人作业处罚对象所作出的。两次处罚对象不同、事由不同，本案不存在、也不属于“一事两罚”。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘超询的诉讼请求。刘超询不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院（2016）琼行终496号行政判决认为，关于文昌市工商局作出的10号处罚决定的合法性问题。根据文昌市工商局对刘超询、王林等制作的询问笔录，刘超询和王林相互认识，在海警队查获涉案渔船之前曾有过通话，刘超询对于涉案渔船出租给王林搭载游客出海的事实应当是知情的。刘超询作为涉案渔船的所有权人，应对该船工作人员刘巩固所从事的船舶管理行为承担责任。因此，文昌市工商局将刘超询作为处罚对象正确。刘超询主张为此次出海购买生活补给费用3万元和为涉案渔船加油费用5万元应予以扣除。经审查，刘超询并未提供关于购买生活补给费用3万元和加油费用5万元的收据凭证，因此其主张没有事实根据。根据《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第六条规定，收取的18万元扣除退还给游客的11万元，刘超询的违法所得应为7万元。本案中，涉案渔船为不具备载客旅游设施和资质的捞渔船，只配备了4艘救生艇、1个救生筏、27套救生衣，远不能满足此次出海的11名船员和35名游客的使用，确属存在重大安全隐患，文昌市工商局对刘超询为无照经营行为提供运输工具的行为处以50万元罚款，符合法律规定，裁量并无不当。文昌市工商局针对刘超询作出10号处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。海南省工商局复议程序并无不当。由于10号处罚决定是针对刘超询作出的，与刘巩固不存在利害关系，因此复议程序中无需将刘巩固列为第三人，刘超询主张复议程序中应将刘巩固列为第三人于法无据，不予支持。1号渔业处罚决定与10号处罚决定的对象、处罚的违法行为、处罚的依据均不同，并未违反“一事不再罚”原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

刘超询申请再审称：原审适用法律错误。根据《无照经营查处取缔办法》第四条的规定，许可审批部门应当依照法律法规赋予的职责予以查处，但是对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的处罚。海南省海洋与渔业监察总队已经对其违法行为进行过行政处罚，文昌市工商局不应对同一违法行为再进行罚款的处罚。一、二审不适用《无照经营查处取缔办法》第四条的明确规定，属于适用法律法规错误。请求撤销一、二审判决；确认10号处罚决定和4号复议决定违法。

文昌市工商局答辩称：刘超询是涉案渔船的所有权人，应当对雇员刘巩固等人将涉案渔船出租给王林搭载游客出海的行为承担责任。该局作出的处罚决定认定事实清楚，于法有据。10号处罚决定不违法一事不再罚原则。1号渔业处罚决定和10号处罚决定针对的是不同的处罚对象，不同的违法行为，没有违反行政处罚法第二十四条规定。请求驳回刘超询的再审请求。

海南省工商局答辩称：文昌市工商局并未违反“一事不再罚”的原则；海南省工商局作出的4号复议决定符合法定程序。请求驳回刘超询的再审申请。

本院经审查认为，根据一、二审查明的事实，刘超询所有的涉案渔船，为没有办理营业执照开展非法海上旅游的无照经营行为提供运输工具，擅自搭载游客到西沙海域旅游。对于上述事实，当事人双方并无争议，本院亦予认可。本案争议的主要焦点问题为，文昌市工商局作出的行政处罚决定是否属于重复处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定就是通常所说的“一事不再罚”原则，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。设计该制度的目的在与防治法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。本案中，海南省海洋与渔业监察总队依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十一条第八项对刘巩固作出1号渔业处罚决定，文昌市工商局依照《无照经营查处取缔办法》第十五条的规定对刘超询作出10号处罚决定，处罚对象及处罚依据均不相同，并不构成重复处罚的行为，不属于《无照经营查处取缔办法》第四条第二款规定的对当事人的同一个违法行为，给予两次以上罚款的行政处罚的情形。文昌市工商局作出的10号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。海南省工商局作出的4号复议决定，程序合法，并无不当。一、二审判决驳回刘超询的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。刘超询的再审主张不能成立，本院不予支持。

综上，刘超询的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回刘超询的再审申请。

审判长

熊俊勇

审判员

钱小红

审判员

龚　斌

二〇一七年十一月二十日

法官助理 牛延佳

书记员 余逸纯