最高法：行政复议案件适用禁止不利变更原则的两种例外情形

【案例索引】肖淑春诉辽阳市政府行政复议决定案【（2019）最高法行申4324号】

【裁判要旨】《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”该条规定了行政复议禁止不利变更原则。因为复议申请人申请行政复议，是为了撤销对己不利的行政行为。如果行政复议机关在审查行政行为是否合法或适当的过程中，作出对复议申请人较原裁决更为不利的决定，那么就会违背复议申请人提起行政救济的本意。行政复议禁止不利变更原则体现了“申辩不加重”的本意，即要求行政复议机关不得因当事人申辩而加重处罚。但是行政复议禁止不利变更原则的适用也存在例外情形。在行政处罚案件中，排除禁止不利变更原则适用包括但不限于以下情形：一是被侵害人及被处罚人同为复议申请人。此类情形中被侵害人、被处罚人会明示请求撤销处罚决定；二是被侵害人或被处罚人申请了行政复议，另一方作为第三人在复议程序中存在有意识的默示申请撤销处罚决定的行为。本案中，肖淑春因不服宏伟分局对王虹所作的处罚决定而申请复议，被处罚人王虹系复议程序中的第三人。王虹虽然并非复议申请人，但其在复议程序中明确主张未殴打肖淑春、肖淑春存在作伪证等情形，因此可以认定王虹并不认可宏伟分局作出的处罚决定，且已提出申辩，符合默示申请撤销处罚决定的要件。在此情形下，辽阳市政府经审理后，决定撤销处罚决定，并未违反禁止不利变更原则。

中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2019）最高法行申4324号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：肖淑春，女，1945年3月16日出生，汉族。委托诉讼代理人：肖金山（系肖淑春之子），男，1968年11月15日出生，汉族。委托诉讼代理人：刘飘，辽宁襄平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省辽阳市人民政府。住所地：辽宁省辽阳市文圣区新城路9号。法定代表人：王一兵，该市人民政府市长。第三人：辽宁省辽阳市公安局宏伟区公安分局。住所地：辽宁省辽阳市宏伟区朝阳街十四号。法定代表人：龚立军，该公安分局局长。第三人：王虹，女，1972年4月8日出生，汉族。再审申请人肖淑春因诉辽宁省辽阳市人民政府（以下简称辽阳市政府）行政复议决定一案，不服辽宁省高级人民法院（以下简称二审法院）（2018）辽行终631号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员仲伟珩组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。肖淑春不服辽阳市政府作出的辽市行复决字〔2017〕5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），向辽宁省辽阳市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销5号复议决定。一审法院查明：2016年10月3日，肖淑春及其女儿肖春艳、庞春勇与王虹发生纠纷。辽宁省辽阳市公安局宏伟区公安分局（以下简称宏伟分局）依据2016年10月13日对庞春勇作的询问笔录、2016年10月4日对王虹作的询问笔录、2016年10月14日对肖淑春作的询问笔录、2016年10月17日对肖春艳作的询问笔录、2016年11月8日对徐娥作的询问笔录以及现场照片等，于2016年12月14日对王虹作出辽公宏（治）行罚决字〔2016〕359号行政处罚决定（以下简称处罚决定），认定王虹用高跟鞋和石头扔肖淑春和肖春艳，给予王虹拘留八日并罚款三百元的行政处罚。2017年1月22日，肖淑春对该处罚决定不服，认为宏伟分局作出的处罚决定认定事实错误，适用法律错误，向辽阳市政府申请行政复议。辽阳市政府于2017年3月28日作出5号复议决定，认为宏伟分局对王虹作出的处罚决定所依据的事实不清、证据不足，故决定撤销处罚决定。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三条第三项规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定。根据此项规定，行政复议机关对行政行为的审查应当是全面审查，不受申请人申请事实及理由的限制。本案中，辽阳市政府在复议审查过程中，认为宏伟分局仅依据与肖淑春有利害关系的两位证人及肖淑春本人的询问笔录，在没有其他证据佐证的情况下，作出处罚决定，证据不充分，并无不当。关于肖淑春提出辽阳市政府作出的5号复议决定与其之前针对庞春勇的处罚决定作出的辽市行复决字〔2016〕130号《行政复议决定》（以下简称130号复议决定）相矛盾的问题，因130号复议决定审查的是庞春勇的处罚决定是否合法的问题，130号复议决定经审理查明部分正确与否并不能作为否认5号复议决定合法性问题的依据。一审法院于2017年12月4日作出（2017）辽10行初13号行政判决：驳回肖淑春的诉讼请求。肖淑春不服，提起上诉，请求撤销一审判决。二审法院查明的事实与一审法院认定的事实一致。二审法院认为：本案的争议焦点是王虹是否殴打肖淑春，并造成其受伤。本案中，宏伟分局对王虹作出行政处罚的主要事实依据是事发时在场的肖淑春本人以及其女儿肖春艳和女婿庞春勇的陈述。复议机关认为仅依据与肖淑春及与其有利害关系的两位证人的陈述，在没有其他证据佐证，且三人陈述亦不一致的情况下，认定处罚决定证据不充分，并无不当。关于肖淑春提出的其在诉讼阶段提交了事发当天的急诊病志和DR诊断报告单，证明其当天受伤事实的上诉主张。肖淑春在事发当天未向作出原行政处罚决定的公安机关提交，在行政复议阶段也未向复议机关提交，故复议机关在当时的证据条件下作出的复议决定并无不当。其次，肖淑春所提交的急诊病志虽诊断为左肩外伤，但体检所见内容为“左肩外侧触痛，左肩关节外展活动受限”等系其自述内容，且DR诊断报告单诊断意见为：左肩骨质未见确切骨折线。该两份证据难以认定王虹对肖淑春进行殴打，并造成其受伤。故对肖淑春的该项上诉主张，不予支持。关于肖淑春提出宏伟分局对王虹作出处罚决定后，王虹并没有提出行政复议和行政诉讼，证明其对殴打肖淑春的事实没有异议的上诉主张。王虹对行政处罚是否提出行政复议和行政诉讼，并不能成为证明其殴打肖淑春的证据，且王虹在诉讼阶段也提出其并未殴打肖淑春，故对肖淑春的该项上诉主张，不予支持。关于肖淑春提出的一审中的证人证言并非孤证的上诉主张。报警记录、被害人陈述、急诊病志和DR诊断报告单的内容均系肖淑春自述，并不能证明肖淑春被王虹殴打受伤的事实，故一审认定肖淑春之女肖春艳的证人证言不能作为认定行政复议决定是否合法的依据并无不当。关于肖淑春提出的辽阳市政府作出的130号复议决定系已经依法证明的事实，可以作为认定王虹殴打其证据的上诉主张。王虹是否殴打肖淑春不是130号复议决定审查的主要事实，该复议决定中表述的内容不能直接作为认定王虹殴打肖淑春的直接证据，故对肖淑春的该项上诉主张，不予支持。据此，二审法院于2018年12月25日作出（2018）辽行终631号判决：驳回上诉，维持一审判决。肖淑春仍不服，向本院申请再审，请求：撤销二审判决，判令辽阳市政府重新作出复议决定。主要的事实与理由为：一、二审认定事实不清。证人证言、报警记录、急诊病志、DR诊断报告单、当事人陈述以及警察出警等证据，王虹未提出行政复议和行政诉讼等，能够证明王虹殴打自己的事实，且该事实经辽阳市政府作出的130号复议决定予以认定。本院认为：本案的争议焦点为，肖淑春在诉讼中提交的证据应否采信及5号复议决定是否违反禁止不利变更原则等问题。关于肖淑春在诉讼阶段提交的事发当天的急诊病志、DR诊断报告单等应否采信问题。首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”因此，若原告在行政诉讼中新提交的证据属于确有正当理由且这些证据确实足以对行政行为的正当性造成实质性影响时，则证据可以得到采信并作为人民法院作出裁判的依据。其次，行政诉讼坚持合法性审查的原则，同时为避免浪费行政及司法资源，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”在行政机关作出行政行为的过程中，如果原告存在故意不提交有关证据或者懈怠搜集证据的情形，则人民法院对于原告在行政诉讼中新提交的证据不应予以采信。最后，对于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定的“不能作为认定被诉具体行政行为合法依据”的证据，人民法院不能予以采信。原告或者第三人在诉讼过程中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据属于不能作为认定被诉具体行政行为合法依据的证据情形之一。本案中，就王虹是否殴打肖淑春这一事实而言，肖淑春认可宏伟分局作出的处罚决定中的认定，即主张王虹殴打了肖淑春，肖淑春在诉讼中提交新的证据也是为了证明此事实。鉴于宏伟分局在行政程序中并未将肖淑春提交的事发当天的急诊病志、DR诊断报告单等作为处罚决定的依据，肖淑春在行政复议阶段也未向复议机关提交，因此以上证据不能作为认定宏伟分局作出的处罚决定认定事实清楚的依据。关于5号复议决定认定宏伟分局作出的处罚决定存在事实不清、证据不足是否正确的问题。宏伟分局作出的处罚决定载明其作出的依据是对王虹、庞春勇的询问笔录及证人证言等证据。对于处罚决定的作出依据是否充分问题，首先，一审法院审查后已认定作为处罚依据的证人证言系与肖淑春有利害关系的两位证人出具。其次，5号复议决定载明宏伟分局在复议程序中自述：庞春勇、肖春艳和肖淑春三人对现场情况的陈述不一致；出警当日，民警在询问具体情况的过程中，并未有人提出肖淑春被打一事。最后，王虹在复议程序中自述：其当时怀有身孕，未殴打肖淑春；其被打后及时打110报警并入院治疗。综合以上事实，辽阳市政府认为，在王虹不承认殴打肖淑春的情况下，宏伟分局仅依据其在处罚决定中载明的依据作出王虹用高跟鞋和石头扔肖淑春和肖春艳的认定，并据此作出给予王虹拘留八日并罚款三百元的处罚决定所依据的事实不清、证据不足，并无明显不当。此外，肖淑春提出的辽阳市政府作出的130号复议决定可以证明王虹存在殴打行为等问题，一、二审法院论理并无明显不当，本院予以认可。关于辽阳市政府在王虹未申请行政复议的情形下可否撤销处罚决定问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”该条规定了行政复议禁止不利变更原则。因为复议申请人申请行政复议，是为了撤销对己不利的行政行为。如果行政复议机关在审查行政行为是否合法或适当的过程中，作出对复议申请人较原裁决更为不利的决定，那么就会违背复议申请人提起行政救济的本意。行政复议禁止不利变更原则体现了“申辩不加重”的本意，即要求行政复议机关不得因当事人申辩而加重处罚。但是行政复议禁止不利变更原则的适用也存在例外情形。在行政处罚案件中，排除禁止不利变更原则适用包括但不限于以下情形：一是被侵害人及被处罚人同为复议申请人。此类情形中被侵害人、被处罚人会明示请求撤销处罚决定；二是被侵害人或被处罚人申请了行政复议，另一方作为第三人在复议程序中存在有意识的默示申请撤销处罚决定的行为。本案中，肖淑春因不服宏伟分局对王虹所作的处罚决定而申请复议，被处罚人王虹系复议程序中的第三人。王虹虽然并非复议申请人，但其在复议程序中明确主张未殴打肖淑春、肖淑春存在作伪证等情形，因此可以认定王虹并不认可宏伟分局作出的处罚决定，且已提出申辩，符合默示申请撤销处罚决定的要件。在此情形下，辽阳市政府经审理后，决定撤销处罚决定，并未违反禁止不利变更原则。综上，肖淑春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人肖淑春的再审申请。审判长　梁凤云审判员　张　艳审判员　仲伟珩 二〇一九年十二月二十四日法官助理 刘均博书记员 宫 傲