【建纬观点】上海城市开发最难攻坚战—— 城市更新（一）旧改、城中村

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前言

近年来，城市更新的概念一直是房地产行业的热门话题。随着核心城市纷纷步入存量时代，新增土地稀缺已成为现实，如何对现有区域进行更新、改造和提升已成为政府、房地产开发商、金融机构、投资人等各方关注的热点。

2020年11月4日，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”由此可见，“城市更新”已成为党中央站在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的战略高度，根据城市发展的新阶段、新形势和新要求做出的重大战略决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径。

城市更新涉及到规划、土地出让、前期开发、拆迁、建设等诸多方面的内容，但全国范围内未有关于“城市更新”的专门法律，目前各地一般按照各地方出台的城市更新管理条例等地方法规政策进行操作，在实操中有很强的地域特点。有鉴于此，笔者将结合过往案例经验，在本系列文章中聚焦上海城市更新的要点和实操案例，以上海为例对城市更新相关问题进行分析和探讨。

第一部分上海城市更新的分类及管理机制

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的重建、改建活动。

目前无论是政府文件还是法律文件，都没有对城市更新进行过具体分类。为了便于理解上海城市更新的不同维度，笔者特从规模、改造方式、对不动产建筑物的变动幅度等方面对上海的城市更新进行了分类，分为广义城市更新、狭义城市更新与城市微更新。具体分类如下：

一、广义城市更新

广义城市更新是站在城市规划角度的成片旧区改造、旧村改造，这是开发角度的，更类似于上世纪60-70年代美国的大规模的城市更新运动(urban renewal。一般而言，广义城市更新会涉及到规划调整、大拆大建、变更土地和房屋的使用权人等问题。聚焦在上海，广义城市更新是指“旧改”、“城中村”的区域成片开发和再造。

二、狭义城市更新

狭义城市更新指某一个地块、某几栋建筑物，甚至是某一个企业的某项房屋固定资产的重新焕发生机（urban regenerate）。一般而言，狭义城市更新会涉及到规划调整、变更土地性质、小拆小建等问题。聚焦在上海，狭义城市更新是指受上海市政府2015年《上海城市更新实施办法》和《上海城市更新规划土地实施细则》以及上海市《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》所调整的规模较小的单元更新、地块调整或者存量用地盘活改造等。

三、城市微更新

城市微更新特指某栋或某几栋建筑的升级改造。一般而言，城市微更新不涉及规划和土地性质的调整，也不涉及建筑物主体结构的改变，仅对建筑物的用途调整，并进行内部装修和外立面改造，但此类更新却有可能使得原项目产生质的飞跃，从而完成华丽转身。

四、上海市城市更新的行政管理机制

2019年10月，上海市市政府决定，将市旧区改造工作领导小组、市大型居住社区土地储备工作领导小组、市“城中村”改造领导小组、市城市更新领导小组合并，成立上海市城市更新和旧区改造工作领导小组。成员包括市长、副市长、市府副秘书长及22个委、办、局。其中，领导小组下设办公室、城市更新工作小组、旧区改造工作小组。领导小组办公室设在市住房城乡建设管理委，办公室主任由市府副秘书长兼任。副主任由住建委主任、规划局局长兼任。城市更新工作小组设在市规划资源局，组长由规划局长兼任；旧区改造工作小组设在市住建委委，组长由住建委主任兼任。

第二部分广义城市更新

一、概念及综述

广义城市更新包括了“旧改”和“城中村”改造。

1、“旧改”是指：坐落于上海市各行政区划中国有土地上的危棚简屋，或已不符合现代城市人居和社会管理需要危房集中和基础设施落后的成片旧房，并经过市建交委、市房管局、市发改委、市规划资源局、市财政局、所在地区政府联合认定的旧区改造项目。上海市旧改将根据不同项目情形，分别予以“拆、改、留、修”等四种不同的处理方式。

拆：是对房屋结构简陋、基础设施较差及没有保留价值的危旧房进行拆除；

改：是对城市规划予以保留、但建筑标准较底的房屋实施成套改造和环境整治；

留：是对历史风貌街区和优秀历史建筑开展保留和保护；

修：对经认定的历史风貌街区和优秀历史建筑保护性修缮改造。

2、“城中村”地块，是指在城镇建成区或城镇规划区范围内，集体土地被全部或大部分征用，原农村居民全部或大部分转为城镇户口，被城镇建成区包围或基本包围的自然村。

但实际上，“城中村”又分为三种自然形态。

第一种是“合围态势”，城中村项目范围内土地均为集体土地，并未经过征收。集体经济组织相关房屋也都现存，只是周边均为城市化地区，周边均为国有土地，形成国有土地对小片集体土地的合围态势。

第二种是“交叉态势”，城中村项目所在位置属于城郊结合部，项目内土地大多数为集体土地，个别也存在一些国有土地，其上建筑物也存在国有建设用地上的厂房与集体经济组织的农民房混杂的态势。这种形式的“城中村”最为常见。

第三种是“半程态势”，即城中村项目所在位置农用地、集体建设用地已被征收或者大部分被征收，但土地上的集体经济组织房屋仍在，补偿了部分（常见只部分补偿青苗费等）或者未做补偿，此类项目常见于历史开发项目，也就是“征而未拆”或“征而未补”。

在上海，“城中村”改造项目可以采用“土地储备”、“集体经济自行组织改造”、“公益性项目建设”等三种方式进行。

1、采取土地储备方式。区政府通过土地储备方式，对“城中村”地块实施土地征收、补偿安置和必要的基础设施建设。经营性土地形成“净地”后，公开招标、拍卖、挂牌出让，由受让人按照规划开发建设。

2、采取农村集体经济组织改造方式。以农村集体经济组织为改造主体，可引入合作单位共同改造开发。改造方案在市、区有关部门指导下，经村民集体讨论确定后，由农村集体经济组织或合作单位自筹资金改造开发。

3、采取公益性项目建设方式。“城中村”地块规划建设为公益性项目的，可通过组织实施公益性项目建设，对“城中村”地块进行改造，以改善和提高区域生态环境质量。

上海市行政区划内的集体经济自行组织改造的标准“城中村”项目，最近一次由嘉定区某镇集体经济组织实施，目前已经基本完成一级开发，已有二级开发项目在上海付诸预售。

二、法律法规及政策规定

1、“旧改”相关法律文件。

自2011年前后国务院行政法规及上海针对旧改征收的地方性法规、规章的陆续出台，2011年后，旧改征收制度有了完全不同的新面貌。2011年以前的历史旧改项目所引用的政策和制度，如最著名的365旧改；2011年以后的项目依据现有的法律文件进行。

（1）2011年以前的旧改项目（目前又可称作“历史毛地出让项目”）：上海市政府的主要规章：《上海市关于加快本市中心城区危棚简屋改造的若干意见》沪府发[1996]18号、《关于执行加快本市中心城区危棚简屋改造若干意见中有关问题的实施意见》沪府办发[1997]20号、《上海市人民政府关于加快本市中心城区危棚简屋改造的实施办法》沪府发[1998]第33号。这些规则划定了全上海365万平方米（后续又有不断的更替）的危棚简屋的旧改实施方略和政策。

（2）2011年以后的旧改项目：国务院行政法规：《国有土地上房屋征收与补偿条例》国务院令【2011】第590号；上海市政府规章：《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》沪府发【2011】71号文、《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》沪府发【2012】73号文、《关于推进本市房屋土地征收中企事业单位房屋补偿工作的若干意见》沪府办发【2014】13号。

2、“城中村改造”相关法律文件。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》沪府发【2011】75号文、《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》沪府【2014】24号。

三、实操要点

广义城市更新涉及到众多环节，在实操中要关注的要点非常多。但是，无论是“旧改”项目还是“城中村改造”项目，征收环节对于城市更新的开发成本、进度都有关键的影响，可以说征收环节是决定广义城市更新项目成败的关键问题。有鉴于此，笔者将从房地产开发商角度，对征收环节的实操要点做以下分析提示：

一、注意国有土地与集体土地上采用的征收法律依据和操作方式的异同；

征收国有土地上房屋和集体土地房屋征收在实操层面的法律渊源是不一样的。前者是国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》，后者目前还没有统一的立法，只有《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等在实操层面还较为模糊的上位法，加上各地的地方性立法，比较有代表性的如上海的【2011】75号文《征收集体土地房屋补偿暂行条例》等。

二、需要摸底了解待征收、待补偿的居农民户数、补偿成本匡算总数。这一般在当地区县或者乡镇政府、街道等可以取得。具体实操中，这方面还有很多细节需要仔细研判。

三、要注意待征收的各种主体分类。遇到特殊主体、特殊资产时的提前研判；（如国有企业、集体企业、军队资产、保护建筑、文物、进入破产程序中的资产等）；这其中的分析更加庞杂，尤其涉及到企业及各类单位取得土地的方式，并且要关注当时条件下的时代背景、历史沿革，不能刻板的以现在的眼光去判断过去的法律问题。

四、注意补偿标准和补偿方式。按照征收模式，都具有较为统一的补偿标准，征收行为也可能涉及到各种内部结算关系，例如区县政府与征收事务中心、征收事务中心与征收事务所、开发商与区县政府之间等。结算模式大多采用按实结算或者包干方式。如果是包干方式，要提示进行综合测算和风险评估，若是按实结算制度，需要了解结算方式及细目。尤其是除补偿之外的各项费用（如管理费、劳务费等细节）；

五、重点注意补偿所需的房源问题。确定房源是旧改、城中村征收工作的第一要务。补偿所用的房源所在地，是否已经建设完毕，还是说房源还在建设中，甚至房源的土地尚未取得，或者房源用地尚未征收、拆迁完毕等；要注意了解房源的获取价格。

六、要注意征收补偿资金的主要流向、分类、路径；一般由房源补偿款、居农民现金补偿款、各项管理类费用、其他费用等组成。

七、要注意征收过程中的税务问题实务及筹划。在项目征收过程中，何种成本能够作为入账成本、何种成本可以抵扣土地增值税，何种成本可以抵扣项目公司额外的企业所得税；

八、要注意旧改、征收事务风控。要提示委托主体注意项目的全程跟踪审计，必要时应当聘请律师事务所、会计师事务所、工程审价单位等共同组成旧改审计工作组，对特殊事项进行审计跟踪（尤其是各类权证认定问题、不动产产权特殊纠纷、共有产权问题、特殊民事法律问题如遗赠抚养协议、破产企业资产处置、管线搬迁工程审价等）；

九、旧改征收事务的时间节点方面的全盘风控。应就当地项目的操作惯例、结合国家相关法律法规、行政规章，编排并提示项目的时间控制问题，尤其要结合责令交地的行政裁决、可能涉及的行政复议、行政诉讼以及随之而来的司法强迁等细节问题；一般经验，按照国家征收流程进行操作的旧改或城中村项目，总体截止时间大致为2年半或3年以内，顺利的情况下可能仅1年半。

十、与当地政府的沟通问题。旧改尽职调查报告中应提示收购方，注意与当地政府的工作界面切割问题，务必各司其职，各自发挥出作用。

小结：

以上均为旧改、城中村项目的重要注意点，一般的尽职调查中肯定不会涉及，但确实是旧改、城中村等需要征收的项目的重中之重，务必留意。