最高法院:集体土地能否合作开发房地产?如何约定合同才有效(附相关案例)
阅读提示：本文梳理了以集体土地合作开发房地产相关的三个裁判规则：
裁判规则一：以集体土地合作开发房地产的当事人在合作开发合同中约定由一方办理集体土地的征收、出让等手续，再进行房地产开发的，合作开发合同有效（延伸阅读案例1）
裁判规则二：农村新型社区建设涉及的合资、合作开发房地产纠纷由人民政府统筹协调处理较为妥当，不属于民事诉讼的受案范围（延伸阅读案例2）
裁判规则三：未办理征收手续以集体土地合作开发房地产的，该合作开发合同无效（主文案例，延伸阅读案例3-案例4）
裁判要旨
以农民集体所有的土地合作开发房地产，即使已办理规划审批手续，未依法办理征收、出让等相关手续的，该合作开发房地产合同无效。
案情简介
一、2006年1月，南黄居委会与宏泰房地产开发公司签订《泰安市南黄村旧村改造合同书》，约定双方对南黄村村庄进行综合改造，建筑面积84090平方米，部分用于回迁，部分用于平价购买，部分由宏泰公司用于销售；宏泰公司有权销售回迁安置剩余部分楼房，收益归宏泰公司等。该综合改造项目已经过当地政府规划审批，用于开发的土地性质为集体所有。
二、山东高院二审认定双方构成合作开发房地产合同关系，因开发和销售楼房所涉土地性质为农民集体所有，未依法办理征收、出让等相关手续，故判决《泰安市南黄村旧村改造合同书》无效。
三、宏泰房地产开发公司不服山东高院判决，向最高法院申请再审，主张：《泰安市南黄村旧村改造合同书》是旧村改造，并非合作开发房地产；国家法律或行政法规并没有完全禁止集体土地不能进行建设，本案建设项目经过规划局、建设局等相关部门的审批，合法有效。最高法院裁定驳回宏泰房地产开发公司的再审申请。
败诉原因
案中最高法院认定《泰安市南黄村旧村改造合同书》无效的原因在于：
首先，南黄居委会与宏泰房地产开发公司签订的《泰安市南黄村旧村改造合同书》构成合作开发房地产合同关系。根据双方合同约定内容，双方对南黄村村庄约定的综合改造并非仅仅建设村民住宅，或者建设村公共、公益事业设施，还包括开发和销售回迁安置剩余部分的楼房。据此，法院认定双方构成合作开发房地产合同关系。
其次，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”据此，除法定用途外，进行开发建设均应申请使用国有土地。而本案双方对南黄村村庄进行的综合改造虽然经过当地政府规划审批，但开发和销售楼房所涉土地性质仍为农民集体所有，并未依法办理征收、出让等相关手续。因此，法院认定《泰安市南黄村旧村改造合同书》无效。
实务经验总结
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前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、当事人以集体所有的土地合作开发房地产的，应当按规定办理征收、出让等手续，将集体所有的土地变更为国有土地。未办理上述手续，以集体所有的土地合作开发房地产的，合作开发房地产合同无效。
二、司法实践中有案例认为，当事人以集体所有的土地合作开发房地产，但在合同中约定先由一方办理征收、出让等手续的，再进行房地产开发的，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合作开发房地产合同有效。因此，当事人可采取上述方式争取合同被确认为有效。
相关法律法规
《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第十四条 本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。
法院判决
以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
关于南黄居委会与宏泰公司之间构成何种法律关系的问题。从二审查明的案件事实来看，双方于2006年1月6日签订的《泰安市南黄村旧村改造合同书》约定建筑面积84090平方米，其中用于回迁的面积约为2.16万平方米，平价购买房面积约为2.0万平方米，其他由宏泰公司用于销售的楼房面积约为3.5万平方米，宏泰公司有权销售回迁安置剩余部分楼房，收益归宏泰公司等；于2007年1月8日签订的《泰安市南黄村旧村改造合同书》亦约定了宏泰公司有权对回迁安置剩余部分楼房进行开发和销售等。由此可见，该二份合同对南黄村村庄约定的综合改造并非仅仅建设村民住宅，或者建设村公共、公益事业设施，还包括开发和销售回迁安置剩余部分的楼房。据此，二审判决认定双方构成合作开发房地产合同关系，证据充分。宏泰公司再审申请提出双方为旧村改造合同关系，并非合作开发房地产合同关系的理由，与事实不符，不能成立。
关于《泰安市南黄村旧村改造合同书》效力的问题。该合同订立前及履行中，双方对南黄村村庄进行的综合改造经过当地政府规划审批，但对开发和销售楼房所涉土地并未依法办理征收、出让等相关手续，性质仍为农民集体所有，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”之规定。据此，二审判决《泰安市南黄村旧村改造合同书》无效，适用法律正确。宏泰公司再审申请提出有效的理由，缺乏法律依据，不能成立。
案件来源
泰安市宏泰房地产开发有限公司与泰安市岱岳区天平街道办事处南黄社区居民委员会合作开发房地产合同纠纷再审审查民事裁定书，[最高人民法院（2013）民申字第252号]。
延伸阅读
以集体土地合作开发房地产的相关案例及裁判规则：
裁判规则一：以集体土地合作开发房地产的当事人在合作开发合同中约定由一方办理集体土地的征收、出让等手续，再进行房地产开发的，合作开发合同有效（案例1）
案例1：上诉人荆州市荆北房地产开发有限公司、荆州市荆州区郢城镇荆北村村民委员会与被上诉人湖北城堡投资有限责任公司合资、合作开发房地产合同纠纷案民事判决书[湖北省高级人民法院（2014）鄂民二终字第00008号] 认为，“关于合同效力。根据城堡投资公司与荆北房地产公司、荆北村委会签订的《协议书》及《补充协议书》的约定，双方的合同目的是，荆北房地产公司、荆北村委会将已经政府主管部门批准并经村民代表大会同意可进行商业开发的荆北村委会集体所有按10%预留的四宗土地，在合同签订后6个月期限内由荆北房地产公司将上述四宗土地办理‘征用、补偿、拆迁、土地出让等一系列手续，最后将该四宗土地变更为国有商业、住宅出让地’，并将土地使用权办至城堡投资公司名下，有关费用由城堡投资公司出资垫付，合作项目竣工后一个月内由荆北房地产公司、荆北村委会共同清偿，建设施工及管理部门规费则由城堡投资公司承担，待房地产项目建成后，再根据约定方式进行房屋的实物分割，分别销售，获取收益。其实质是荆北房地产公司、荆北村委会以集体土地变更为国有出让土地后出资，城堡投资公司以资金出资，共同出资、合作开发房地产，本案案由应为合资、合作开发房地产合同纠纷。双方能否继续合作，须以城堡投资公司垫资和荆北房地产公司将荆北村委会集体土地变性登记至城堡投资公司名下为前提，即荆北房地产公司、荆北村委会并非直接以集体土地出资，故双方签订的合同不存在因违反《中华人民共和国土地管理法》第十一条关于‘农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权’的规定而无效的情形。……因荆北房地产公司、荆北村委会的出资原为荆北村委会集体土地，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：‘任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。’国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定：‘工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。’依据上述规定，合同所指向土地使用权要办到城堡投资公司名下进行房地产开发，依法应首先对集体土地进行征用变更性质为国有土地，再通过招标、拍卖或挂牌程序竞买国有出让土地使用权。而《协议书》已经约定此项义务由荆北房地产公司履行，《协议书》第二条约定荆北房地产公司‘负责办理上述合作开发用地的征用、补偿、拆迁、土地出让等一系列手续，最后将该四宗土地变更为国有商业、住宅出让地’，第四条约定‘荆北房地产公司在国土资源部门取得上述四宗土地国有土地使用权时，需支付的土地拍卖款超出5000万元的，由荆北房地产公司、荆北村委会与政府部门协商妥当，待项目开发出来后用荆北房地产公司分得的房屋变卖后予以支付’，根据上述约定，荆北房地产公司有义务办理征用、参与竞买，并根据约定将土地使用权办理至城堡投资公司名下。上述约定义务不违反法律、行政法规的效力性禁止性规定，亦非在法律上或事实上不能履行，荆北房地产公司、荆北村委会在法律上或客观上并无办理征用审批手续及参与竞买的障碍。……综合以上分析，《协议书》及《补充协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效情形，应为合法有效，荆北房地产公司、荆北村委会认为合同无效的上诉理由不能成立。”
裁判规则二：农村新型社区建设涉及的合资、合作开发房地产纠纷由人民政府统筹协调处理较为妥当，不属于民事诉讼的受案范围（案例2）
案例2：章丘市翠湖旅游开发有限公司与章丘市白云湖镇韩家码头村民委员会合资、合作开发房地产合同纠纷一审民事裁定书[济南市中级人民法院（2015）济民一初字第44号] 认为，“涉案建设项目虽然有《建设用地规划许可证》，但是从章丘市发展和改革委员会《关于章丘市白云湖镇韩家码头村民委员会新建翠湖社区项目的核准意见》和《章丘市国土资源局关于白云湖镇翠湖社区用地的预审意见》看，涉案建设项目为农村新型社区，使用的土地为农村集体土地。在农村集体土地上进行的合资、合作开发房地产，我国目前尚无明确的立法规定，由此产生的争议是否可以通过民事诉讼程序处理，也缺少明确的立法依据，人民法院受理此类民事诉讼于法无据。并且此种大规模、大面积的农村新型社区建设，一般都是当地人民政府按照经济社会发展和城市建设的需要来推动和实施的，因此引发的纠纷由人民政府统筹协调处理较为妥当。况且涉案建设项目仅于2011年办理了的《建设用地规划许可证》，未办理建设项目土地使用、建设工程规划等手续。在此情形下，翠湖旅游公司请求分配涉案建设项目利益，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，本院不予审理。”
裁判规则三：未办理征收手续以集体土地合作开发房地产的，该合作开发合同无效（案例3-案例4）
案例3：明鸿进出口贸易公司与珠海市金湾区三灶镇海澄村民委员会合资、合作开发房地产合同纠纷二审民事判决书[珠海市中级人民法院（2014）珠中法民三终字第180号] 认为，“涉案土地《合作开发海澄乡华侨村合同书》本质上是土地使用权有偿转让的一种特殊形式，明鸿公司通过此种合作方式将农村集体用地自由流转用于开发建设商品房，从而取得涉案土地经营收入，此举与我国农村集体土地管理精神相违背，亦与珠海市政府同意三灶海澄村委会利用自留用地单项开发经营房地产的初衷相违背。涉案土地虽然取得17547平方米作为住宅用地的《建设用地许可证》，但迄今为止有效期已经截止，而另外30595.8平方米农用地及4844平方米草地并未取得任何审批手续，鉴于涉案集体土地不属于可以有偿转让范畴，该《合作开发海澄乡华侨村合同书》约定内容违反法律、行政法规强制性规定，应为无效。”
案例4：王学剑与肖雁文、陈飞等合资、合作开发房地产合同纠纷一审民事判决书[徐州市中级人民法院（2013）徐民初字第0162号] 认为，“原被告当事人在2010年11月18日签订的联合开发合作协议效力认定的问题。合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、租金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。该条规定说明合资合作开发房地产合同中以土地是否系合法取得为认定该合同有效与否的标准之一。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。本案中，原告与被告肖雁文、陈飞、方海强在2010年11月18日签订的合资合作开发协议中所约定开发的蔡楼地块，双方在庭审中一致认可该地块为集体土地，且2010年11月16日的协议内容也可以反映出蔡楼地块的土地性质为农用地，说明原被告清楚知道其协商开发的蔡楼地块土地没有经过有权限的土地行政主管部门的审批同意，在没有办理土地出让手续的情形下即签订合作开发协议，这一点通过陈飞在陈述2010年11月18日的协议未能履行系因为蔡楼地块没有经过审批手续，相关部门不认可2010年11月16日签订的‘以地抵工程款’协议可以看出，2010年11月18日的合资、合作开发协议违反了法律、行政法规的强制性规定，原告和陈飞以此土地作为投资和方海强、肖雁文签订的2010年11月18日的合资合作开发房地产协议无效。”
