工程总承包实务问答（39-44）

编者按：

问题39：旧征求意见稿第17条第3款规定：“除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。”而新征求意见稿删除了该规定，请问删除的原因是什么？是否意味着审计结论可以直接作为结算依据？

问题40：您刚才提到的这个前几年全国人大对这个审计问题的批复，当时应该是针对施工总承包提出的，那么它能适用于政府投资的工程总承包合同吗？能有效保护工程总承包企业的合法权益吗？

问题41：我是一个企业法务工作人员，我在审查工程总承包合同时常常看到政府投资的工程总承包项目的业主要求工程结算以审计结论为准（下文简称约定审计）。对工程总承包人而言，这种约定审计有什么法律风险呢？

问题42：我还想再追问一句，您认为《法工委审计复函》对于约定审计的项目中承包人的利益保护意义不大，但约定审计实际问题又这么多。政府投资的工程总承包项目，发包人招标文件所提供的合同文本又一般都会明确工程结算以审计报告为准。我们在投标时和履约中应该如何应对？有什么好办法？

问题43：我们在和发包人签订工程总承包合同时以及合同履行操作实践中，也经常和发包人约定工程价款结算甚至过程付款都委托造价咨询公司作为审价单位通过审价确定。这审价和审计是一回事吗？如果不一样，那有什么区别呢？

问题44：许多地方政府或者地方政府控制的单位例如地方城投公司，和我们签订工程总承包合同时都规定，工程价款要有政府财政评审单位即财评确定。政府财政评审和审计是一码事吗？如果不是，两者有什么区别呢？对于业主要求结算以财政评审为准，我们该如何应对？

工程总承包实务问答（39-44）

朱树英

39、旧征求意见稿第17条第3款规定：“除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。”而新征求意见稿删除了该规定，请问删除的原因是什么？是否意味着审计结论可以直接作为结算依据？

答

旧征求意见稿第17条之所以规定“除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。”它的基础在于三个重要的规定。

1、《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（【2001】民一他字第2号）（下称《审计答复意见》）规定：“建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

2、《最高人民法院关于常州证券有限责任公司与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的复函》（下称《最高院审计复函》）规定：“经研究，我们认为，本案中的招投标活动及双方所签订的合同合法有效，且合同已履行完毕，依法应予保护。证券公司主张依审计部门作出的审计结论否定合同约定不能支持。”

3、全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）（下称《法工委审计复函》）提出：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”

旧征求意见稿吸收了上述三个文件的精神，作出了第17条第3款的规定。

新征求意见稿对旧征求意见稿第17条第3款进行删除的原因不是因为立法上有了新的考量，而是在征求意见时很多施工单位提出第17条第3款如果如此规定，会产生一个实务操作上的反效果，就是提醒发包人把审计结论作为计算依据明确地写入合同中，反而与本条规定保护承包人，尽可能避免将审计结论作为结算依据的立法本意背道而驰，所以最终决定予以删除。

如果各位遇到审计相关问题，可以直接引用刚才列举的三个文件，那三个文件都是现行有效的，可以作为裁判依据，即如果合同没有明确约定采用审计结论作为结算依据，那么就不能依据审计结论进行结算。

40、我也有相关的问题。您刚才提到的这个前几年全国人大对这个审计问题的批复，当时应该是针对施工总承包提出的，那么它能适用于政府投资的工程总承包合同吗？能有效保护工程总承包企业的合法权益吗？

答

我认为用“执行”这个词更加准确。《法工委审计复函》虽然同样适用政府投资的工程总承包合同，但对工程总承包单位的权益保护并没有太大的实际意义。这是因为：

（1）《法工委审计复函》相关内容同样涉及政府投资的工程总承包合同。

《法工委审计复函》的主要内容是明确地方性法规不得直接规定将审计结论作为竣工结算依据。工程总承包合同中同样需要竣工结算，因此地方性法规中也不得规定将审计结论作为工程总承包项目的结算依据。

（2）《法工委审计复函》规制的是立法行为，但不能直接适用于合同领域。

《法工委审计复函》作出相关规定的立法逻辑是根据《审计法》第2条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”审计报告是审计机构对所有政府、国有金融机构及国有企事业组织的财政、财务收支进行审计的最终报告。对于某个具体的政府投资工程总承包项目而言，审计报告是审计机构对建设单位使用国有资金收支情况的一种审核，是一种行政管理关系，原则上不应直接介入民事合同关系中。因此地方性法规、部门规章如果直接规定审计结论作为结算依据，则突破了上位法律的权限范围，违反了行政部门“法无授权不可为”的基本原则。因此人大法工委对此进行限制，明确禁止地方性法规、部门规章直接规定审计结论作为结算依据。

但是，上述规定仅是立法行为的禁止，该函件效力同样也不能及于合同行为，发包人可以通过招标文件或合同文件直接将审计结论作为结算依据写入合同，这样的约定是有效的，承包人不能以《法工委审计复函》否定该约定的效力。旧征求意见稿第17条第3款的规定：“除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。”也可以作反向理解，如果双方合同有明确约定，建设单位可以将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。因此《法工委审计复函》对于已经明确约定将审计结论作为结算依据的工程总承包项目的总承包人的权益保护而言，事实上意义并不大。

41、我是一个企业法务工作人员，我在审查工程总承包合同时常常看到政府投资的工程总承包项目的业主要求工程结算以审计结论为准（下文简称约定审计）。对工程总承包人而言，这种约定审计有什么法律风险呢？

答

针对政府投资项目而言，约定审计是《审计法》、《审计法实施条例》等一系列法律法规规定的正当的行政管理行为，法律上完全合法有效，这也是我认为人大法工委的批复函对保护工程总承包人的合法权益意义不大的原因。政府投资项目的投资人依法须接受审计的约束，他们的合同条款中设定约定审计条款本身并无不当，也能理解，但对工程总承包人而言，如果不因此加强有针对性的管理，则根据“有约从约”原则，存在极大的商业风险。

（1）约定审计本身会影响工程总承包单位加强合同效益管理的积极性。

之前我在解析为什么工程总承包模式推荐采用固定总价模式的时候提到过，工程总承包模式是希望通过工程总承包单位自身优秀的技术管理能力，优化设计、施工、采购的各个流程，降低工程成本，由此取得更高的收益。

但这种收益模式与审计机构的审计习惯不符。审计机构的审计，采用的是财会审计，看重的是每笔支出要有明确具体的指向，习惯按量审计，对于风险溢价、技术溢价这种不形成实际资产的内容，往往不予认可。《审计法》第47条规定：“审计机构在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。”因此，如果审计单位作出了审计决定，那么对于业主单位而言，这部分工程价款是无法支出的，意味着工程总承包人为优化工程设计、施工作出了大量工作，节约了工程成本，但这一部分工作量是隐性的，不形成资产，难以被审计机构认可，面临着审计核减，不能转化为收益，这显然会影响工程总承包单位优化设计、强化设计与施工高度融合的积极性，与工程总承包模式推进技术优化的思路明显相背悖时应引起重视。

（2）约定审计对工程总承包的专业性认识不足。

审计人员擅长的是财务会计核算技能，但对工程技术尤其是工程总承包这个新的发承包模式不熟悉，缺乏相关的工程造价知识。财会行业的职业习惯是投资省钱，或者说过多地考虑政府资金使用本身的数额大小，而不考虑工程技术上的必要性，尤其是对于非实体工程的部分，例如措施费、损耗量等，这些工程内容并不直接形成工程实体，财会人员对此往往没有直观感受，常常不合理地予以扣减。例如我就经历过一个项目，福建省连江县的某市政工程，该工程采用的是顶管施工工艺，顶管总长长达6公里，该项目审计时审计机构就核减了所有膨润泥浆护壁的工程量，理由是该工程顶管段全部处于淤泥地段，土壤硬度低，无需采用泥浆护壁。这个例子就很明显地体现了审计部门工程技术水平的缺失，淤泥质土虽然硬度不大，但摩阻力极大，采用泥浆护壁的主要用途是减少摩阻力而并非克服土壤硬度。因此审计机构核减泥浆护壁工程量显然不合理。类似这样的情况在工程审计时并不鲜见，专业性不足是审计机构不合理审计的一大原因。

（3）造价审计一般以核减额为导向而不是以合理性为导向。

审计机构是政府的机构之一，追求的是政绩，追求的是核减额，有些地方审计机构甚至将核减率作为考核审计人员的指标，已经达到了有理要核减，无理也要核减的地步，这与民事合同法律关系所追求的公平、诚信、等价、有偿的原则是不一致的，有些时候已经影响到了合同的正常履行。

例如在福建省泉州市某市政项目中，审计部门要求核减管沟工程中埋深3-5米的管沟的支护钢板桩，理由是当地的施工习惯是超过5米才进行支护。施工单位提出，该工程位于河道旁，地下水位高，土质为淤泥质土，3米以上即应当设立支护，否则影响施工安全。仅就该问题，审计机构和工程总承包单位争论了不下三个月，最后工程总承包单位提出：你们审计单位出张函，写明是你们要求取消支护，出现安全问题你们承担，我们马上就撤支护。最后审计单位没办法了，同意进行支护。可以看出，现在有的审计单位是为审计而审计，并不是基于一个合理的必要进行审计，这不仅影响工程结算的金额，对工程工期、质量、管理、安全亦产生不良影响，这也是工程总承包单位对于约定审计十分警惕的原因。

（4）政府投资项目审计，审计单位与业主单位往往站在同一立场，并不属于完全独立的第三方，审计结论往往有利于业主单位。

从目前政府投资项目的实际情况来看，政府投资项目的业主单位往往是当地政府的分支机构或当地国资委组建的国企、事业单位。因此，审计单位和业主单位事实上都是同属于本级政府主管的两个单位，尤其是某些大型或重点的政府投资项目，常常会委任本级政府高级别人员挂帅进行直接管理。因此，从工程实际而言，审计部门和业主部门很难保证完全的独立性，审计结果常常是站在业主角度出发的，难以保证公平公正。

（5）工程总承包单位面对审计单位缺乏议价权。

政府投资项目中，相对于业主单位，工程总承包单位虽然弱势，但业主单位是合同相对方，工程建设情况与其利益直接相关，因此业主单位出于合同约定、推进工期、自身过错、现场实际情况及公平合理的基本原则等方方面面的考虑，还是愿意给予一定的议价空间。

但是审计单位则不然，工程合同的履行情况和审计单位本身没有直接的利益关系，审计单位常常仅看重核减额，而对于工期延误、合同难以履行等后果完全不关心，工程总承包单位难以进行与审计单位进行沟通议价。

这些是约定审计常见的商业风险，今天时间有限，就先做这样的简要归纳吧。

42、我还想再追问一句，您认为《法工委审计复函》对于约定审计的项目中承包人的利益保护意义不大，但约定审计实际问题又这么多。政府投资的工程总承包项目，发包人招标文件所提供的合同文本又一般都会明确工程结算以审计报告为准。我们在投标时和履约中应该如何应对？有什么好办法？

答

要解决这个问题，首先要理解发包人为什么要求约定审计？这是因为业主单位有行政利益上的需求。在政府投资项目中，不论合同是否约定以审计结论作为结算依据，业主单位支出的工程款最终都要经过财政审计，如果双方结算金额高于审计金额，对于业主单位就会非常麻烦，可能因为财政不同意足额拨款而承担民事责任，甚至可能涉嫌国有资产流失、行贿受贿等情况遭受调查、承担行政甚至刑事责任。因此越来越多的政府投资的业主单位采用直接让审计单位与工程总承包人进行结算的方式回避上述责任，近几年来，这种方式在政府投资领域呈明显的扩大趋势。所以说，约定审计对于政府投资项目的业主单位而言是一种行政利益上的需求，往往比该项目的商业利益更加重要。

因此，有人提出通过不签订“要求以审计结论作为结算依据”的合同、针对不合理的审计报告提出行政复议或诉讼、针对工程价款提起仲裁或民事诉讼等对抗审计的方式强硬地解决这个问题，这些解决方案暂且不论实际效果如何，但显然不是很符合工程总承包人商业利益的选择，不可能每个工程总承包项目均采用如此粗暴的方式解决，这种强硬的方式与政府投资项目业主单位行政利益上的需求完全背道而驰，这会导致工程总承包人大面积地失去市场。

我们显然应该选择更柔和、更有实际操作性的方式解决这个问题。我认为与其对抗审计，不如推进合理审计，从这个思路切入，解决这个问题。这个问题在工程操作中非常复杂，今天时间也有限，我就仅提几点具有普适性的框架性建议：

（1）工程总承包合同中应当约定主要的审计规则，并且如有可能，应当要求审计部门共同签约，或者留取审计部门参与议约并表示同意的证据。

《国家审计准则》第6条规定：“审计机构的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。真实性是指反映财政收支、财务收支以及有关经济活动的信息与实际情况相符合的程度。合法性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动遵守法律、法规或者规章的情况。效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。”第24条：“审计人员执行审计业务时，应当合理运用职业判断，保持职业谨慎，对被审计单位可能存在的重要问题保持警觉，并审慎评价所获取审计证据的适当性和充分性，得出恰当的审计结论。”第65条：“审计人员在调查了解被审计单位及其相关情况的过程中，可以选择下列标准作为职业判断的依据：（一）法律、法规、规章和其他规范性文件；（二）国家有关方针和政策；（三）会计准则和会计制度；（四）国家和行业的技术标准；（五）预算、计划和合同；（六）被审计单位的管理制度和绩效目标；（七）被审计单位的历史数据和历史业绩；（八）公认的业务惯例或者良好实务；（九）专业机构或者专家的意见；（十）其他标准。审计人员在审计实施过程中需要持续关注标准的适用性。”

从上述规定可以看出，审计活动具有独立性，审计活动的目的就是核实财政收支的真实性、合法性、效益性，合同仅仅是审计活动的参考而不是必然依据，审计单位有权对合同约定作出合理的职业判断。因此合同约定的结算方式并不必然成为财政审计针对该项目进行审计时的审计准则，从而导致审计结论与依据合同约定计算的结算结果容易产生不一致，由此引起争议。所以，有必要在议约时就要求审计单位介入，让审计单位对于工程价款的计算方式尤其是主要计算方式进行认可，例如固定总价模式下优化设计降低成本形成的收益的归属与分配、工程总承包模式下可调整总价的工程变更的范围、工程主材价差的调整范围及方式等。如果有可能，当然应当由审计单位对合同进行签章表示认可；但如果审计单位不肯盖章，我们也可以通过对议约过程中主要的价款计算方式的确定形成会议纪要，由审计单位对会议纪要表示认可的方式解决。只要他们认可这份合同或者会议纪要，工程总承包人就可以依据这些文件在审计过程中与审计人员合理沟通，可以有效地减少工程建设过程中审计人员对工程价款计算方式的质疑与否定；也有利于形成争议时，工程总承包人在争议解决过程中争取有利的地位。

（2）推进过程审计，避免结果审计。

刚才我说过，财会人员不太了解工程技术，同样的，在座的各位也对财会行业习惯不太了解。财会行业对于固定资产的真实性常常是需要核实的，尤其是有争议的固定资产，在审计时往往需要审计人员进行现场核实。这个行业惯例大家作为工程人员，大多不了解，也不在意，但这个行业惯例对于工程审计有很大的影响。

目前工程实践中，审计工作常常采用结果审计的方式进行，也就是说，施工过程中是业主单位进行进度款结算、工程量确认、变更、签证等工作；审计单位只在某几个里程碑节点或工程结束后对工程资料进行审计。这种方式带来一个巨大的问题，审计单位如果对部分工程量表示质疑，很多隐蔽工程根本无法进行核实，容易导致相关工程量被核减。目前的工程实践中，工程变更签证是该问题发生的重灾区，审计单位常常会要求相关单位对结算工程量与原设计图纸不符的问题作出必要解释并进行核实，常常发生无法核实而被核减的情况；此类问题如果发生在工程总承包模式中，显然会更加棘手，由于工程总承包模式中，施工图纸也是由总承包人出具，审计单位可能对整个图纸的真实性均要求核实，这显然是做不到的，尤其是大量的隐蔽工程，根本无法进行核实。可见，这种事后审计的方式必然会引起实践中极大的争议。

因此，要推进过程审计机制，让审计工作进入工程建设的全过程中，同步审计，审计单位有疑问的，同步核实，这样才能最大程度减少争议，尤其是对于临时的突发情况进行的紧急变更，例如突发的暴雨、台风或者不可预见的地质情况的紧急处理等，一定要及时通知、报送相关资料给审计单位，避免事后无法核实而遭到核减。

（3）推进审计单位外聘专业的工程造价咨询机构参与审计。

《审计法实施条例》第11条规定：“审计人员实行审计专业技术资格制度，具体按照国家有关规定执行。审计机构根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。”这一规定显然针对的是审计人员的专业缺失。

《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》第2条规定：“审计署遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情形时，可以从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计（含专项审计调查，下同）工作。”

根据上述规定，审计机构并不仅仅只能指派内部审计人员进行审计，还可以外聘专业机构进行审计，实际上，近几年来，由于审计机构人员不足及审计工作专业化的要求，外聘专业机构审计已经越来越普遍。刚才我也说了，审计结论不利于工程总承包人的一大原因就是审计机构专业化水平不足；外聘专业机构正是补足这一短板的重要手段。工程总承包人应当建议、协助、推进审计机构选取具有相应资质、足够的专业能力、良好的沟通能力的工程造价咨询企业作为审计的辅助单位，促进工程审计工作合理、顺利进行。

（4）在合同中约定差额异议权。

在实践中，工程总承包人对于财政审计最头痛的是对审计机构不合理的审计结果缺乏有效的制约能力。

刚才提到的《审计答复意见》、《最高院审计复函》、《法工委审计复函》、旧征求意见稿第17条第3款的规定也可以表述为如果双方明确约定以审计结论作为结算依据，那么应当按照审计结论结算。

2019年2月1日起生效的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（下次《建设工程司法解释（二）》）第13条规定：“当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。”该规定虽然针对的是工程咨询意见，但是法院也可能援引此条款“双方当事人明确表示受该咨询意见约束”的立法精神，认为双方当然既然明确约定受审计结论约束，则应当以审计结论作为结算依据。

所以在工程实践中，如果工程总承包人对审计结论不满，但审计机构不接受相关异议的，工程总承包单位是没有办法制约审计机构的，往往只能无奈接受。因此我建议在合同中增加这样的约定：

1）如果某项工程的审计结果低于工程总承包人报送金额达到一定比例，而双方无法达成一致的，双方应就该部分争议进入争议解决程序（即通过第三方鉴定、仲裁或诉讼程序解决）；

2）业主单位与工程总承包人可以另行委托第三方机构进行造价咨询，如果某项工程咨询结果与审计结果中差额达到一定比例，双方应就该部分争议进入争议解决程序（即通过第四方鉴定、仲裁或诉讼程序解决）。

这两种约定都可以在一定程度上平衡发承包双方的权益，保留工程总承包人一定的异议权利，我认为约定审计的场合，明确上述约定是有必要的，当然工程总承包人可以根据上述约定的逻辑，结合具体的工程实例及谈判情况进行必要的完善、补充、修改。

上述四点意见是我对约定审计这一问题的一点框架性建议，最重要的是实施过程审计，承包人发生的签证文件应同时送达审计部门，并获得是否同意的证据。从工程实际而言，解决这个问题是很复杂的，难以一言以蔽之。大家可以在我这个基础上进行扩展延伸，把住推进合理审计、过程审计的中心思想，优化策略及合同，保证自身合法权益。

43、我们在和发包人签订工程总承包合同时以及合同履行操作实践中，也经常和发包人约定工程价款结算甚至过程付款都委托造价咨询公司作为审价单位通过审价确定。这审价和审计是一回事吗？如果不一样，那有什么区别呢？

答

所谓审计，是指由审计机关依照法律对国家各级政府及金融机构、企业事业组织的重大项目和财务收支进行事前和事后的审查的独立性经济监督活动。所谓审价，是指业主单位委托第三方审价机构对工程总承包人报送的工程价款的真实性、合法性、合理性进行复核的活动。审价和审计不是一回事，对此问题见仁见智，各有千秋。我曾经对此做过专门的研究，我认为两者的主要区别包括：

（1）实施主体不同。

审价主体不特定，从目前工程实践来看，通常是具有相应资质能力的造价咨询公司作为审价主体，只要该造价咨询公司具有相应的资质能力，发包人和工程总承包人均同意委托该公司审价即可。

审计主体特定，审计主体必然是审计机关。

（2）法律基础不同。

审价公司的审价权利来自工程总承包合同双方当事人的授权，审价公司的权利范围、审价方式、审价结果的约束力均可以由工程总承包合同双方当事人自行约定并给予授权。

审计机关的审价权力来自《审计法》《审计法实施条例》等一系列法律法规的规定，属于法定权力。《审计法》第2条：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”第3条：“审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。”因此，审计机关行使的是法定权力，与工程总承包合同双方当事人的合同约定并无直接联系。

（3）审查依据不同。

审价公司审价时的审价依据由双方当事人自由约定，一般情况下，通常采用工程总承包合同、补充协议、签证单、变更单等文件作为主要审价依据，结合工程定额、市场价格信息等作为必要的补充。双方当事人如果协商一致，是可以自行决定或变更某种审价依据的，而审价公司对此必须接受并进行相应修正。

审计机关的审计是法定审计，审计依据由相关法律法规规定，不受双方当事人约定的制约。刚才我也提到过，审计活动具有独立性，双方当事人的约定仅仅是审计活动的参考而不是必然依据，审计单位有权依据其他标准对双方当事人的合同约定及结算结果的合理性、合法性、效益性做出独立的职业判断，这种职业判断并不一定与双方当事人的合同约定一致。

（4）价值目的不同。

工程审价的目的是为了发承包人的结算提供必要的数据参考。

工程审计的目的如《审计法》第2条第3款所规定，是为了核实财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。

（5）计算方式不同。

工程审价属于工程造价专业，采用的是工程造价的基本知识；工程审计属于财会专业，采用的是财会计算准则作为计算基础。

（6）法律效果不同。

审价结果视发承包人约定不同，可以作为结算参考也可以作为结算依据。根根据《建设工程司法解释（二）》第13条的规定，如果双方当事人仅约定向第三方造价咨询机构进行审价咨询，咨询结果只能作为双方结算的参考；如果双方当事人明确约定受审价结果的拘束，即必须接受该审价结果，则审价结果应当作为结算依据。

审计结果是审计机关对财政收支的监督，是一种行政管理关系，工程总承包合同没有约定时，不能作为计算依据。依据《审计法》第2条的规定，审计是审计机构对所有政府、国有金融机构及国有企事业组织的财政、财务收支进行真实、合法和效益性监督的手段。对于某个具体的政府投资工程总承包项目而言，审计报告是审计机构对建设单位使用国有资金收支情况的一种审核，是一种行政管理关系，原则上不应直接介入民事合同关系中。根据刚才提到的《审计答复意见》、《最高院审计复函》、《法工委审计复函》等规定，如果工程总承包合同中没有明确约定将审计结论作为结算依据，那么审计结论是不能作为工程总承包合同双方当事人民事合同结算依据的。

44、许多地方政府或者地方政府控制的单位例如地方城投公司，和我们签订工程总承包合同时都规定，工程价款要有政府财政评审单位即财评确定。政府财政评审和审计是一码事吗？如果不是，两者有什么区别呢？对于业主要求结算以财政评审为准，我们该如何应对？

答

审计和财评都属于行政范围内的工作方法，都是上下级之间的审查监督管理，当然两者也不是一回事，还是有所区别。但对于工程总承包人而言，两者对工程价款结算的影响非常相似，几乎是一样的。

（1）财政评审和审计对工程总承包人的影响具有高度的相似性。

1）两者都是行政机关对于预算资金的行政监督管理行为；

2）在合同没有明确约定时，两者均不能直接作为结算依据。

刚才提到的《审计答复意见》、《最高院审计复函》、《法工委审计复函》虽然针对的是审计结论，但是从立法原理和立法本意上分析，两者均是政府内部对于预算资金的收支的行政管理手段，不能直接介入民事合同关系中，因此合同没有明确约定时，两者均不能直接作为结算依据。

3）财政评审和审计的审查方式高度相似。

两者都是为了确保预算资金合法、合理、有效的使用，简单来说就是一笔资金需要两个单位交叉进行财务审查。

因此总的来说，对于工程总承包人来说，财政评审和审计都是对于预算资金的行政管理行为，主要是审查主体不一致，对于工程总承包履约的影响并没有实质性的差异，没有严格区分的必要。

（2）两者的主要区别包括主体、范围及程序。

1）主体不同。

《预算法》第88条规定：“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”《财政投资评审管理规定》第2条：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构（以下简称‘财政投资评审机构’）进行。其中，社会中介机构按照《政府采购法》及相关规定，通过国内公开招标产生。”因此，财政评审是由财政部门主导的。

而根据《审计法》第2条，工程审计是由审计机关主导的。

2）范围不同。

根据《财政投资评审管理规定》第2条规定，财政投资评审的范围是财政性资金或其他财政专项资金；根据《审计法》第2条，审计的范围是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支。

3）程序不同。

《预算法》第88条：“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”第89条：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。”可见对于政府投资的工程项目，业主单位对该项目的资金收支应当先由财政部门进行预算资金的使用监督，再由审计部门进行审计监督。

讲得通俗一点，政府投资项目的相关资金是由财产部门通过预算列支，对于预算的使用情况，财政部门应当首先进行自审自查，这就是“财政评审”；财政部门的各项资金收支除了自审自查之外还要经过审计机关的审计监督，这个就是我们通常说的“审计”。

因此对于约定财政评审作为结算依据的应对方式与约定审计其实差异不大，只是把相关部门由审计机关改为财政部门即可，我就不再重复了。

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